VI SA/Wa 8281/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Joanna Dąbrowska (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] września 2022 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. W dniu 4 stycznia 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego (dalej "ZDM") przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rejonie nr [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] i stwierdzili funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową, należącego do Spółki. Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokół nr [...], w którym zapisano wymiary reklamy i nośnika reklamy. W dniach 5, 7, 8, 10 stycznia - 4 lutego 2021 r. przeprowadzono kolejne kontrole pasa drogowego, które potwierdziły funkcjonowanie elektronicznego nośnika reklamowego, co udokumentowano kartą kontroli oraz dokumentacją fotograficzną. Pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. Prezydent [...] zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym, bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Spółka skorzystała z tego uprawnienia i złożyła pismo z 29 stycznia 2021 r. wraz z wnioskiem dowodowym. Prezydent [...] (dalej "Prezydent") postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. w pkt 1 odmówił uwzględnienia żądania dowodowego Strony polegającego na przeprowadzeniu dowodów: a) powtórzeniu przez organ czynności kontrolnych — oględzin nośnika reklamowego poprzez dokonanie dodatkowej kontroli nośnika z udziałem strony, b) opinii biegłego geodety, c) dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z dokumentu - opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. oraz 2 lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy; w pkt 2 dopuścił dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, dokumentów zawartych w operach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Następnie Prezydent decyzją z dnia 4 maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) - dalej u.d.p., uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Spółce karę pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w [...] w rejonie nr [...] w dniach 4, 5, 7, 8, 10 stycznia - 4 lutego 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,91 m2 oraz w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,39 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 8.790,00 zł. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc m.in., że doszło do naruszenia: - art. 7, art. 77 § 1 § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 23 i 29 i 19 Załącznika nr 3 do ww. uchwały z dnia 27 maja 2004 r. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby reklama była umiejscowiona i wyświetlana w pasie drogowym w dniach 11 stycznia - 3 lutego 2021 r. oraz jakoby nośni nośnik był umiejscowiony w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach 4, 5, 7, 8, 10 stycznia 2021 r. i 4 lutego 2021 r., a w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklama była zamontowana i wyświetlana a nośnik był zamontowany w okresach między kontrolami; - art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni nie znajdował się w granicach pasa drogowego, - art. 40 ust 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że nośnik reklamowy w formie tzw. citylight, występujący w niniejszej sprawie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za inne obiekty budowlane), - art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zaskarżono postanowienie Prezydenta z dnia [...] lutego 2021 r. w części dotyczącej pkt 1 - odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej. Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów, które dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Jak wskazało Kolegium w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony przedmiotowy nośnik reklamowy, a więc znajdował się on (nośnik) w pasie drogowym. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na mapie usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, na której zobrazowano, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Dodatkowo mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym obrazuje na wyniesieniu w skali 1:100 kolizję nośnika reklamowego z granicą pasa drogowego. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego Al. [...] w [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 stycznia 2021 r. - 4 lutego 2021 r. Kolegium podkreśliło, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się opinia geodezyjna dotycząca usytuowania nośnika reklamowego elektronicznego bez numeru należącego do Spółki w pasie drogowym, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku nr [...], położonego przy Al. [...], na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamowy, oznaczona nr [...], stanowi w całości użytek drogowy. Na mapie usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym zaznaczono granicę pasa drogowego, granicę działki ewidencyjnej, kontur budynku i nośnik reklamowy. W materiale drogowym znajduje się także dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tj. ww. wydruku z mapy zasadniczej, mapy usytuowania nośnika reklamowego oraz sporządzonych zdjęć, wynika zdaniem Kolegium, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej Al. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 stycznia 2021 r. - 4 lutego 2021 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja obrazuje bowiem kolizję nośnika reklamowego z pasem drogowym w dniach 4 stycznia 2021 r. - 4 lutego 2021 r. Z opinii geodezyjnej dotyczącej usytuowania nośnika reklamowego Spółki w ww. pasie drogowym wynika, że pomiaru nośnika dokonano metodą biegunową za pomocą tachimetru elektronicznego Leica TS 06 plus nr ser. [...]. Mapę stanowiącą część integralną opinii sporządzono w oparciu o pozyskane z Biura Geodezji i Katastru [...] dane ewidencyjne w postaci mapy numerycznej. Określenia położenia nośnika względem granic pasa drogowego dokonano jako jego rzut na płaszczyznę, na podstawie czego ustalono zajętość pasa drogowego. Celem bardziej przejrzystego zobrazowania położenia obiektu w pasie drogowym położenie nośnika zobrazowano również na wyniesieniu fragmentu mapy w skali 1:100. W ocenie Kolegium skoro organ I instancji udokumentował umieszczenie nośnika reklamowego z reklamą w dniach 4, 5, 7, 8, 10-31 stycznia, 1-4 lutego 2021 r. oraz nośnika reklamowego dla drogi powiatowej w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r., to za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nim Stronę, przyjmując, że reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym znajdowała się w pasie drogowym w dniach 4, 5, 7, 8, 10-31 stycznia, 1-4 lutego 2021 r., natomiast nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r. Stawka opłaty za nośnik reklamowy (inny obiekt budowlany niewymieniony w poz. 1-18) (poz. 19) na drodze powiatowej wynosi 3,00 zł. Wobec tego należało przyjąć stawkę opłaty 2,50 zł w dniach 4, 5, 7, 8, 10-31 stycznia, 1-04 lutego 2021 r., natomiast stawkę 3,00 zł w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy - wskazano na mapie usytuowania nośnika reklamowego, stanowiącej integralną część opinii geodezyjnej. Z materiału fotograficznego wynika, że powierzchnia reklamy oraz rzutu poziomego nośnika w dniach 4 stycznia 2021 r. - 4 lutego 2021 r. nie ulegała zmianie. Karę należał zatem obliczyć w następujący sposób: 2,91 m2 x 30 dni x 2,50 zł x 10 = 8.730,00 zł; 1,00 m2 x 2 dni x 3,00 zł x 10 = 60,00 zł. Razem: 8.790,00 zł. Odnosząc się do art. 189f k.p.a. Kolegium wskazało, że wymiar kary jest w tym przypadku ściśle określony, zatem organ wydając decyzję administracyjną w sprawie niniejszej jest związany przepisem. Kwestionowana decyzja nie jest bowiem decyzją uznaniową. Organ uznał zatem, że w niniejszej sprawie może ograniczyć się jedynie do badania zakresu i powtarzalności naruszenia oraz korzyści finansowej uzyskanej z tytułu naruszenia ustawy. Organ drugiej instancji ponownie badając możliwość odstąpienia od nałożonej kary nie znalazł ku temu podstaw. Ponadto Kolegium argumentowało, że szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. Natomiast ocena materiału dowodowego należy do organu przeprowadzającego postępowanie, który w uzasadnieniu decyzji powinien wypowiedzieć się, co do dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia dowodu z oględzin nośnika organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie kontrolne ma szczególny charakter, nie można więc domagać się uprzedzenia o zamierzonej kontroli. Strona sugeruje, iż powinna być uprzedzona przez kontrolą o jej terminie, miejscu i sposobie przeprowadzenia, czy też dopuszczona do czynności w dniu kontroli, jednak wymóg takiego stosowania przez organy kontroli normy art. 79 k.p.a. naruszałby istotę tego szczególnego postępowania kontrolnego, czyniąc go w praktyce niemożliwym do wykonania. W ocenie organu odwoławczego Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego. Dodatkowo, Strona załączyła do akt sprawy opinię stowarzyszenia Geodetów Polskich (o zakresie i źródłach informacji niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy), która nie tylko nie wniosła nic do sprawy, ale jednoznacznie wskazuje w punkcie 1. 3) opinii jakie dokumenty dla inwestora powinien sporządzić wykonawca prac geodezyjnych. Spółka jako inwestor takich dokumentów nie przedstawiła, skupiając się wyłącznie na negacji ustaleń organu pierwszej instancji. Nadto zdaniem Kolegium Strona nie przedstawiła również żadnych dowodów na okoliczność, że reklama była demontowana w okresie między kontrolami. Skoro zatem materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że dany nośnik reklamowy funkcjonuje w pasie drogowym w dniach nienastępujących po sobie, to zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego funkcjonuje on w pasie drogowym również w okresie przypadającym między tymi dniami. Wywiedzenie takich wniosków przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego jest jak najbardziej uprawnione. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że nie było konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin reklamy/nośnika, ani dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w niniejszej sprawie, skoro dowody zgromadzone w sprawie (wypis z rejestru gruntów, mapa zasadnicza obrazująca kolizję nośnika z granicą pasa drogowego oraz materiał zdjęciowy) wskazują na zajęcie pasa drogowego przez reklamę/nośnik reklamowy w okresie 4 stycznia 2021 r. - 4 lutego 2021 r. Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, Kolegium wskazało, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama świetlna na nośniku oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego. Reasumując SKO uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec czego przeprowadzenie wnioskowanych przez Stronę dowodów na okoliczność, która została w sposób dostateczny wykazana innymi dowodami, zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały nr XXXI/666/2004 przez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r., w sytuacji gdy kontrole były przeprowadzone w dniach 4, 5, 7, 8 stycznia i 10 stycznia-4 lutego 2021 r., a w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był zamontowany pomiędzy dniami kontroli; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., przez brak zawiadomienia Skarżącej o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej, podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. [...] w rej. nr [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały nr XXXI/666/2004 w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do ww. uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem kara pieniężna za dni 6 i 9 stycznia 2021 r. została wymierzona bezpodstawnie; 3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., przez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na tym nośniku. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: a) Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 2 lipca 2020 r. (załączonych do pisma Strony z 29 stycznia 2021 r. złożonego w toku postępowania administracyjnego); b) Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 16 września 2020 r. oraz Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 19 marca 2021 r.; c) Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 11 stycznia 2022 r. wraz z załącznikiem oraz Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 17 stycznia 2022 r.; d) Opinii biegłej geodety inż. A. B. z 18 października 2022 r. w sprawie zarzutu zajęcia części pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] ulica Aleje [...], działka ewidencyjna Nr [...], obręb [...] i drogi powiatowej [...], ulica [...], działka ewidencyjna Nr [...], obręb [...] w [...] na okoliczność wykazania, że: i) nośnik reklamowy, którego dotyczy niniejsze postępowanie znajduje się w obszarze nad gruntem o innym niż drogowym przeznaczeniu, co potwierdzone zostało na skutek dokonania przez biegłą geodetę inż. A. B. jednocześnie bezpośredniego pomiaru sytuacyjnego zarówno nośnika reklamowego, jak i ściany budynku w tym jego gzymsu wieńczącego (który to gzyms tworzy wystający o 0,46 m element budynku), a zatem, iż ponad wszelką wątpliwość nośnik ten nie zajmuje pasa drogowego, ii) kształt fasady budynku ma kluczowy wpływ na przestrzeń pasa drogowego, zaś występowanie na elewacji przedmiotowego budynku wystających elementów o innym niż cel drogowy przeznaczeniu, a w szczególności gzymsu wieńczącego (wystającego na 0,46 m) powoduje, iż przestrzeń o szerokości 0,46 m pod tym elementem stanowi obszar o innym niż drogowym przeznaczeniu, a zatem, iż nośnik mieszczący się w tej przestrzeni nie narusza pasa drogowego, iii) wyłącznie jednoczesny pomiar wszystkich elementów pozwala na ich zobrazowanie względem siebie z jednakową dokładnością pomiaru i tylko wówczas możliwym jest kategoryczne stwierdzenie, czy nośnik zajmuje pas drogowy czy nie, a zatem niemożliwym jest ustalenie zajęcia pasa drogowego wyłącznie na podstawie dokonania pomiaru samego nośnika (przy pominięciu jednoczesnego pomiaru ściany i nieuwzględnieniu wystających elementów elewacji budynku), iv) przebieg granicy nieruchomości gruntowej pomiędzy działkami Nr [...] i Nr [...] został określony z błędem średnim położenia punktu względem osnowy wynoszącym co najmniej 0,11-0,30 m, a zatem w chwili obecnej rozbieżności w położeniu granicy oscylują na poziomie 0,60 m, co uzasadnia potrzebę ustalenia granic ewidencyjnych, a następnie ustalenie zasięgu przestrzeni pasa drogowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów i wniosków dowodowych. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z opinii geodety inż. A. B. na okoliczności wskazane w skardze, a w pozostałej części wnioski dowodowe oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Jak słusznie wskazywał organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne głównym zadaniem organu było zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r. II GSK 807/19). Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały w sposób właściwy i nie pozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Do materiału dowodowego włączone zostały, poza protokołem kontroli pasa drogowego, następujące dokumenty: karta kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku postępowania oraz opinia geodezyjna z 15 października 2020 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. [...] w rejonie nr [...], a także wyrys i wypis z ewidencji gruntów dla działki nr [...] z obrębu [...] – przedłożony do Kolegium za pismem z 16 września 2021 r. Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii przebiegu pasa drogowego. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa. Sąd nie podzielił tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Wskazania wymaga, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyroki NSA: z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 367/22; z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 48/22; z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2512/21; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 859/20). Należy wyjaśnić, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku w Al. [...] w rej. nr [...] w [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii Skarżącej, w aktach znajdują się również inne dowody potwierdzające fakt zajmowania części pasa drogowego przez nośnik reklamowy Skarżącej, spośród których, w ocenie Sądu, na szczególną uwagę zasługuje opinia geodezyjna wraz z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym Al. [...] w rej nr [...]. Zdaniem Sądu z ww. opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę, do której załączono mapę przebiegu granic pasa drogowego, w sposób jednoznaczny wynika, że sporny nośnik został umieszony w obszarze pasa drogowego. W realiach niniejszej sprawy, niewątpliwie sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa mają kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Z dokumentacji zdjęciowej, znajdującej się m.in. obok tej mapy, wynika bowiem, że nośnik umieszczony został nisko na ścianie budynku, na poziomie parteru. Sporny nośnik, z uwagi na umieszczenie go na ścianie budynku jest na tym poziomie wysunięty w stronę chodnika (a zarazem pasa drogowego). W ocenie Sądu, sporządzone przez geodetę uprawnionego mapa oraz opinia pozwalają na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośnika reklamowego. Oparcie się na tych dokumentach podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego Stronie zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniom skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Jeżeli zatem organ czyniąc ustalenia faktyczne posłużył się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego, a Skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć w toku postępowania administracyjnego dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona powyższe okoliczności. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Pamiętać przy tym należy, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. I tak, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] przy Al. [...] w [...], zakwalifikowana została pod symbolem dr, czyli drogi, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Także wyrys z rejestru gruntów operuje w stosunku do numeru działki [...] symbolem dr (drogi). Jak wyżej podano, pojęcie drogi jest pojęciem węższym, niż pojęcie pasa drogowego. Należy zatem przyjąć, iż droga stanowi co do zasady część pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że wymienione wyżej dowody stanowią dokumenty urzędowe stanowiące podstawę wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych. W tym miejscu należy odnieść się do złożonych przez Stronę na etapie postępowania sądowego dowodów (punkty a-c), które co do zasady Sąd uznając za zbędne dla wyjaśnienia sprawy oddalił. Należy wyjaśnić, iż dowody te odnoszą się do kwestii ogólnych dotyczących obowiązku każdorazowego szczegółowego badania przez biegłego umiejscowienia wszystkich obiektów zlokalizowanych na danym obszarze mapy celem umiejscowienia pasa drogowego z uwzględnieniem m.in. elewacji budynku itp. – co z powodów wskazanych w na wstępie nie stanowi w ocenie Sądu elementu niezbędnego w sprawie. Nadto część z nich została przedstawiona przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego, więc Sąd dokonywał ich oceny z urzędu. Ponadto w odniesieniu do opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę A. B. z 18 października 2022 r. (punkt d), w odniesieniu do reklamy znajdującej się w omawianej w sprawie lokalizacji, to dowód został przedstawiony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a zatem nie mógł on - zdaniem Sądu - odnieść wpływu na stan sprawy badany w niniejszym postępowaniu. Ponadto w ocenie Sądu wszelkie dokumenty, które powstały z inicjatywy strony postępowania i których zadaniem jest potwierdzenie prezentowanego przez nią stanowiska – winny spotkać się z wnikliwą oceną, jednak nie mogą być zrównane z opiniami eksperckimi, sporządzonymi na żądanie organu w myśl art. 84 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W tym wypadku, autorka opinii stwierdziła, iż na przeszkodzie ustalenia przebiegu pasa drogowego leżą wystające ze ściany budynku elementy architektoniczne (gzymsy). Jednak zdaniem Sądu żadne wskazywane przez Stronę elementy architektoniczne nie niwelują faktycznego przebiegu pasa drogowego, gdyż przebieg ten jest określony przepisami prawa, a w niniejszej sprawie został prawidłowo wykazany przez organ dokumentami zebranymi w sprawie, na podstawie których nie budzi zastrzeżeń ustalony przez organ stan faktyczny sprawy. Tym samym Sąd postanowił dopuścić ten dowód, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., uznając jednak, że pozostaje on bez wpływu na ustalenia organu dokonane w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie braku należycie ustalonego stanu faktycznego sprawy podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organ, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy/nośnika reklamowego. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Z powyższych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., należało uznać za niezasadne. Z tych samych względów bezpodstawne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy, jak twierdzi Skarżąca, sporny nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. [...] w rej. nr [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego. Jak wskazano powyżej, SKO w prawidłowy sposób wykazało w niniejszej sprawie zajęcie przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a takie zajęcie pasa drogowego podlega karze pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Odnosząc się z kolei do zarzutu niezawiadomienia Strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach spornego nośnika, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy nie narusza prawa, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności Skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć odnośnie nich swoje stanowisko. W ocenie Sądu nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik reklamowy zamontowany był pomiędzy datami kontroli, ponieważ pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a Strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołów z kontroli pasa drogowego i zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego na spornym odcinku. Skarżąca nie wykazała zaś, że w dniach 6 i 9 stycznia 2021 r. reklama była demontowana. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona. Reasumując zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okres zajęcia pasa drogowego został zatem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów kontroli pasa drogowego oraz kart kontroli zajęcia pasa drogowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Wskazania również wymaga, że wysokość kary pieniężnej także została wyliczona prawidłowo - do wyliczenia przedmiotowej kary pieniężnej zostały zastosowanie stawki wynikające z uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono Stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (dla drogi powiatowej) załącznika nr 3 do ww. uchwały tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (dla drogi powiatowej) ww. załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem ww. stawek opłaty wynikających z powyższej uchwały. Sąd stwierdził ponadto, że niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 w zw. z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego. Do tej kwestii odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 2664/21, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko przedstawione w tym wyroku. Pojęcia "obiekt budowlany" czy też "urządzenia infrastruktury technicznej" nie zostały zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. W ustawie tej jednak w art. 4 pkt 23 u.d.p. wprowadzono definicję ustawową pojęcia "reklama", zgodnie z którą jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. A zatem, skoro ustawa o drogach publicznych zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu drogowego, w tym poprzez umieszczenie w nim reklam i definiuje pojęcie reklamy, nie jest uzasadnione sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy Prawo budowlane. Nie ma również znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Konstruując definicję legalną "obiektu budowlanego", ustawodawca posługuje się zatem definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika reklamowego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to – w świetle powyższych rozważań odnośnie do pojęcia reklamy - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 tej ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria, a za jedno z kryteriów różnicujących ustawodawca wprost uznał rodzaj umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w świetle takiej regulacji prawnej w sprawach w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego kompetencje co do ustalania jakie "obiekty" będą zaliczone do obiektów budowlanych i jakie będą stawki kar pieniężnych za umieszczenie ich w pasie drogowym bez zezwolenia zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego. Podobne uwagi należy podnieść w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w pozycjach 1-18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w pozycji 19 przewiduje się stawkę za "inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – jak wskazał NSA i z czym się zgadza Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść pozostałych pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie różne obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z ww. art. 3 pkt 1. Zatem poz. 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w poz. 1-18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w poz. 20 - 35 tabeli tego załącznika). Podzielając powyższą argumentacją NSA, Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Sądu II instancji, że pojęcie "obiekty budowla" użyte w art. 40 u.d.p. nie jest tożsame z tym, o którym mowa w ustawie – Prawo budowlane. Wynika to zarówno z tego, że w ustawie o drogach publicznych została sformułowana własna definicja "reklamy", jak również z treści wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p., ww. uchwały nr XXXI/666/2004, stanowiącej podstawę nałożenia kary w niniejszej sprawie. Wbrew także stanowisku Skarżącej, kwestię ramki nośnika organ ocenił prawidłowo, wliczając ją do powierzchni ogólnej reklamy. Również w tej sprawie zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 859/20, stwierdzając, że ramka jako część składowa nośnika, winna być doliczona do jego powierzchni przy obliczaniu powierzchni zajętej przez reklamę. Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i ww. uchwały z 27 maja 2004 r. Za zasadne należało uznać także stanowisko organu dotyczące braku podstaw do miarkowania kary czy też stosowania w ich miejsce pouczenia. Należy odnotować, iż organ odwoławczy z urzędu rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności w tym przepisie przewidzianych. Stanowisko organu w tym zakresie jest zatem prawidłowe. Z powyższych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.