VI SA/Wa 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr KOC/358/Dr/24 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2024 r. (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z 31 stycznia 2024 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ" lub "SKO") utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia 22 września 2023 r. (dalej: "decyzja z 22 września 2023 r.") Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent m.st. Warszawy"), na podstawie której: 1. wymierzono karę pieniężną dla C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka") za zajęcie pasa drogowego [...] w W. w rejonie nr [...] w dniach 7, 14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m², natomiast w dniach 8–13 czerwca oraz 15 czerwca – 6 lipca 2020 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. ustalono karę pieniężną w wysokości 1 713 zł, obliczoną jako iloczyn powierzchni zajęcia pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego; 3. Wskazano, że karę należy wpłacić na konto Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a." lub "Kodeks postępowania administracyjnego"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 645; dalej: "u.d.p."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach 7 i 14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r. przeprowadzono kontrole pasa drogowego [...] w W., w rejonie nr [...], podczas których stwierdzono jego zajęcie w związku z umieszczeniem reklamy przez skarżącą. Z każdej kontroli sporządzono protokół lub odnotowano odpowiedni wpis w karcie kontroli, a także wykonano dokumentację fotograficzną. Pismem z 22 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Do akt administracyjnych sprawy załączono m.in. wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500, wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] przy [...] oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 dla działki nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia 31 lipca 2020 r. (dalej: "decyzja z 31 lipca 2020 r.") Prezydent m.st. Warszawy wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1 713 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w rejonie nr [...] w dniach 7 i 14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m², a w dniach 8 –13 czerwca oraz 15 czerwca – 6 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie nośnika o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. Pismem z 21 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z 31 lipca 2020 r. Decyzją nr [...] z dnia 28 lipca 2022 r. (dalej: "decyzja z 28 lipca 2022 r.") organ uchylił decyzję z dnia 31 lipca 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy. W uzasadnieniu tej decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, wskazano m.in., że w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek mapy z zaznaczonymi granicami pasa drogowego [...] oraz obiektu reklamowego, wyrysowanego przez geodetę, który wskazywałby na kolizję reklamy z granicami pasa drogowego. Brak jest również pomiarów geodety w tym zakresie. SKO uznało zatem, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego [...] w rejonie nr [...]. Ponadto, wydając decyzję z 31 lipca 2020 r., organ I instancji nie rozpatrzył możliwości zastosowania art. 189f k.p.a., dotyczącego odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Pismem z dnia 29 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł m.in. o: 1. powtórzenie przez organ I instancji czynności kontrolnych – oględzin nośnika reklamowego z udziałem strony; 2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: a) wypisu i wyrysu z rejestru gruntów; b) dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych); c) opinii biegłego geodety; 3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów: a) opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z 20 września 2019 r., 2 lipca 2020 r., 16 września 2020 r., 19 marca 2021 r., oraz 11 stycznia 2022 r.; b) opinii biegłej geodety inż. A. B. z dnia 17 października 2022 r. Postanowieniem z 3 lipca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony, polegającego na przeprowadzeniu dowodów z: – powtórzenia przez organ I instancji czynności kontrolnych, tj. oględzin nośnika reklamowego poprzez dokonanie dodatkowej kontroli nośnika z udziałem strony; – opinii biegłego geodety; – dokumentów dołączonych do wniosku z 29 listopada 2022 r. Ponadto, Prezydent m.st. Warszawy dopuścił dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz z dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Do akt administracyjnych sprawy załączono również m.in. opinię geodezyjną z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, sporządzoną w dniu 9 października 2020 r. przez uprawnionego geodetę. Decyzją z 22 września 2023 r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 1 713 zł za zajęcie pasa drogowego [...] w Warszawie w rejonie nr 21 w dniach 7 i 14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m², natomiast w dniach 8–13 czerwca oraz 15 czerwca – 6 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie nośnika o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji wskazano art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 oraz ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 u.d.p., uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Pismem z 18 października 2023 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji z 22 września 2023 r. Decyzją z 31 stycznia 2024 r. SKO utrzymało w całości w mocy decyzję z 22 września 2023 r. Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO odniosło się do zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu oraz przepisów mających zastosowanie w sprawie. SKO podkreśliło, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], opisana jako "dr" – drogi, stanowi pas drogowy ul. [...], co wyklucza inne określenie granic tego pasa. SKO powołało się również na wyrok WSA w Warszawie, wskazując, że definicja pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie definiujące działkę ewidencyjną posługują się tym samym pojęciem "gruntu wydzielonego liniami granicznymi". Zwrócono uwagę, że fakt, iż elementy budynku, takie jak witryna okienna czy gzyms, mogą wystawać poza obrys budynku, nie oznacza, że inne wysunięcia są prawnie dopuszczalne. Granice pasa drogowego, zarówno nad, jak i pod gruntem, nie mogą przekraczać granic działek ewidencyjnych. Z mapy zasadniczej oraz opinii geodezyjnej wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku przy ul. [...] wykracza poza granice działki ewidencyjnej nr [...], wchodząc w pas drogowy. W związku z tym organ I instancji prawidłowo uznał, że doszło do zajęcia pasa drogowego. SKO podkreśliło również, że żadna z map, czy to dla celów projektowych, czy prawnych, nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. W związku z tym, zarządca drogi słusznie naliczył karę pieniężną za bezprawne zajęcie pasa drogowego przez spółkę, opierając się na dowodach geodezyjnych sporządzonych przez uprawnionego geodetę. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 1 sierpnia 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1535/23) oraz z dnia 23 listopada 2023 r. (sygn. akt VI SA/Wa 5335/23), które oddaliły skargę spółki na decyzje w sprawie nałożenia kary za zajęcie omawianego pasa drogowego przez tą samą reklamę, jednak w innych okresach. W świetle powyższego SKO uznało, że odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję z 31 stycznia 2024 r. w całości. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.; b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego; c) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego; d) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez: – niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, – brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, – brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, – niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, – nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, e) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wymierzenie kary skarżącej, podczas, gdy waga rzekomego naruszenia prawa przez Skarżącą była znikoma. Skarżąca zaprzestała rzekomego naruszenia prawa, zatem organ, po tym Jak w sposób prawidłowy ustaliłby zajęcia pasa drogowego (co w ocenie skarżącej mając na uwadze stan prawny i faktyczny przebiegu granicy pasa drogowego nie jest możliwe), powinien odstąpić od nałożenia kary administracyjnej. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, b) zasądzenie od SKO w Warszawie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, c) przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, po rozpoznaniu sprawy, stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: "p.p.s.a."). Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Pas drogowy, w myśl art. 39 ust. 1 u.d.p., jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu, w formie decyzji administracyjnej, zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Zastosowanie zatem w przedmiotowej sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest dopuszczalne, w sytuacji gdy organy ustalą, że sporne urządzenie reklamowe wraz z wyświetlaczem reklamowym znajdowało się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca, nie mając zezwolenia zarządcy drogi. Konieczne było także ustalenie powierzchni obiektu zajmującego pas drogowy oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Sądu, granica pasa drogowego [...] 21 w Warszawie oraz nieruchomości, na elewacji której umieszczono sporne urządzenie reklamowe, została w sposób wystarczający i przekonujący ustalona dowodami zgromadzonymi w sprawie. W aktach administracyjnych znajdują się: protokół z kontroli pasa drogowego nr [...] z 7 czerwca 2020 r., gdzie stwierdzono zajęcie pasa drogowego ZDM [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy C. ze zmienną treścią reklamową o wymiarach 2,91 m² oraz rzut poziomy nośnika reklamowego o powierzchni 0,38 m² bez zezwolenia zarządcy drogi; karta kontroli zajęcia pasa drogowego, a także dokumentacja fotograficzna. a załączonym do akt wydruku z mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. W aktach jest także wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka [...] stanowi drogę. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę opinia geodezyjna dotycząca usytuowania spornego nośnika reklamowego, której integralną część stanowi mapa usytuowania tegoż nośnika w pasie drogowym w skali 1:250 i 1:100. Z dokumentów tych w sposób niebudzący wątpliwości Sądu wynika, że elektroniczny nośnik reklamowy należący do skarżącej zajmuje pas drogowy w [...] (działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]). W sposób bardzo przystępny obrazuje to przede wszystkim dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, tj. mapa usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym w skali 1:250 i 1:100, na której zaznaczony został zarówno przebieg pasa drogowego [...] (działka [...]), jak też usytuowanie urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego. Określa więc linię graniczną pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy. Położenie urządzenia reklamowego zostało odwzorowane na mapie usytuowania nośnika sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Powyższe wskazuje na zamieszczenie reklamy nad pasem drogowym, określa też powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Fakt, że ww. mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę powoduje, że posiada ona szczególną moc dowodową. Konkretną lokalizację spornego urządzenia reklamowego można ustalić także na podstawie dokumentacji fotograficznej znajdującej się na płycie CD załączonej do akt administracyjnych, ukazującej umieszczenie reklamy na elewacji w taki sposób, że reklama znajduje się nad chodnikiem, który stanowi część pasa drogowego. Jak wskazano powyżej, w aktach administracyjnych znajduje się również protokół kontroli pasa drogowego z 7 czerwca 2020 r. oraz karta kontroli. Na karcie kontroli uwidoczniono daty przeprowadzenia kontroli pasa drogowego (14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r.), zwięzły opis stanu kontroli, dane osoby kontrolującej oraz jej podpis. W opisie stanu kontroli nadmieniona została informacja, iż nośnik reklamowy ze zmienną treścią reklamową funkcjonuje. W opisie karty kontroli zamieszczona została informacja, iż kontrola dotyczy zajęcia przedmiotowego pasa drogowego (odnotowano [...] w rejonie nr [...]). Potwierdzeniem kontroli, są również wykonane i dołączone do akt sprawy zdjęcia. Dokumenty te potwierdzają, że pas drogowy był zajmowany w dniach 7, 14 czerwca oraz 7 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m², natomiast w dniach 8–13 czerwca oraz 15 czerwca – 6 lipca 2020 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m². W oparciu o te środki dowodowe organ prawidłowo przyjął i wymierzył skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę oraz przez sam nośnik reklamowy. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, wbrew twierdzeniom skarżącej, by po stronie organu zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośnika reklamowego skarżącej w spornym pasie drogowym. Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., w sposób wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie, w opisanym powyżej, zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej, że jedynym dokumentem, który może wykazać prawidłowość usytuowania obiektu reklamowego i granic pasa drogowego jest mapa do celów prawnych. W tym zakresie wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, również w sprawach dotyczących skarżącej, wyjaśniając, że nie w każdym przypadku konieczne jest wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429, z późn. zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24-29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (por. wyroki NSA: z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 515/22). W ocenie Sądu, ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi, prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, jest obowiązany ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 80/21). Oczywiście, ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób w jaki domaga się tego skarżąca. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności, jak już wyżej wskazano, ustalono granice pasa drogowego i wskazano usytuowanie nośnika reklamowego. Materiał dowodowy sprawy wyraźnie wskazuje, że przedmiotowy nośnik znajdował się w pasie drogowym [...] (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]) w Warszawie. Tym samym nie można zarzucić organom naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81a § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wnikliwy materiał dowodowy oraz na jego podstawie ustaliły stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Następnie rozstrzygnęły sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) oraz w sposób czytelny wyjaśniły przyczyny podjętego rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżąca została także zawiadomiona, w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie tegoż materiału. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., a także uzasadnienie faktyczne i prawne, które czyni zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem m.in. fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem słusznie organ przyjął, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż skarżąca zajmuje się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie podjęła także żadnych czynności, które pozwoliłyby na upewnienie się, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie reklamy nie nastąpi w granicach pasa drogowego. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników. Dodatkowo należy wskazać, że jeżeli wymierzenie skarżącej wielu kar pieniężnych za umieszczanie w pasie drogowym licznych reklam bez zezwolenia zarządcy drogi, nie doprowadziło do zaprzestania naruszenia prawa, tym bardziej poprzestanie na pouczeniu nie odniosłoby w tych realiach żadnego skutku. Na marginesie, Sąd zauważa, że zajęcie pasa drogowego przez sporną reklamę oraz urządzenie reklamowe w innych okresach było przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych. W wyniku tych postępowań WSA w Warszawie oddalił skargi strony (wyroki WSA w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 1535/23, oraz z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 5335/23). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.