VI SA/Wa 8223/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Asesor WSA Paweł Gorajewski (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant sekr. sąd. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej [...] P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] października 2022 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwany "Organem") po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o.o. z siedzibą w B. (dalej zwanej "Skarżącą") z [...] października 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu uznał za nieprawidłowe zawarte w tym wniosku stanowisko, zgodnie z którym wypłata wspólnikowi świadczeń z tytułu powtarzających się świadczeń niepieniężnych, o których mowa w art. 176 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm.; dalej zwanej "ksh"), wykonywanych na podstawie umowy spółki z o.o., nie stanowi podstawy do podlegania przez wspólnika obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, skoro zamknięty katalog podmiotów objętych obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym znajduje się w art. 66 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") i nie ma w nim podstawy do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wspólników otrzymujących wynagrodzenie z tytułu wykonywania świadczeń niepieniężnych określonych w umowie spółki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Organ wskazał art. 109a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 34 ust. 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.). W uzasadnieniu Organ wskazał stan faktyczny przedstawiony we wniosku o wydanie interpretacji. Wynikało z niego, że wspólnicy spółki (osoby fizyczne) rozważają w przyszłości zmianę umowy spółki z o.o. w ten sposób, że zgodnie z art. 176 ksh niektórzy wspólnicy będą zobowiązani do wykonywania powtarzających się świadczeń niepieniężnych, przy czym rodzaj i zakres tych świadczeń zostaną oznaczone w umowie spółki, a za ich wykonywanie spółka będzie wypłacała wspólnikom wynagrodzenie także w przypadku, gdy sprawozdanie finansowe spółki nie wykaże zysku, jednak wynagrodzenie to nie będzie przewyższało cen lub stawek przyjętych w obrocie. We wniosku o wydanie interpretacji wskazano, na czym miałyby polegać powtarzalne świadczenia w przypadku poszczególnych wspólników, z zastrzeżeniem, że czynności te będą wykonywane osobiście przez wspólników, natomiast nie będą wykonywane pod kierownictwem, w miejscu i w czasie wyznaczonym przez spółkę. Uznając stanowisko Skarżącej przedstawione we wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej za nieprawidłowe, Organ powołał się na treść art. 34 ust. 1-3, 5 i 6 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 109a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Następnie wskazał, że w świetle art. 151 § 3 ksh wspólnicy są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w umowie spółki, zaś z art. 159 ksh wynika, że jeżeli wspólnikowi mają być przyznane szczególne korzyści lub jeżeli na wspólników mają być nałożone, oprócz wniesienia wkładów na pokrycie udziałów, inne obowiązki wobec spółki, należy to pod rygorem bezskuteczności wobec spółki dokładnie określić w umowie spółki. Natomiast art. 176 § 1 ksh stanowi, że jeżeli wspólnik ma być zobowiązany do powtarzających się świadczeń niepieniężnych, to w umowie spółki należy oznaczyć rodzaj i zakres takich świadczeń, a wedle § 2 cytowanego artykułu wynagrodzenie wspólnika za takie świadczenia na rzecz spółki jest wypłacane przez spółkę także w przypadku, gdy sprawozdanie finansowe nie wykazuje zysku, przy czym wynagrodzenie to nie może przewyższać cen lub stawek przyjętych w obrocie. W dalszej części uzasadnienia decyzji Organ powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, wskazując elementy przedmiotowo istotne zobowiązania ustanowionego na podstawie art. 176 ksh, a także stwierdzając, że: – art. 176 ksh określa jeden z fakultatywnych obowiązków wspólników, znajdujących swoje źródło w umowie spółki; – umowa spółki kreuje stosunek cywilnoprawny i jest umową cywilnoprawną, zawierającą cechy szczególne, właściwe dla regulacji prawa handlowego; – konieczne jest rozróżnienie zobowiązania wspólnika do powtarzających się świadczeń niepieniężnych od innych fakultatywnych postanowień umowy spółki oraz ewentualnych cywilnoprawnych stosunków zobowiązaniowych pomiędzy spółką a wspólnikiem; – przedmiotem ustanowionego na podstawie art. 176 § 1 ksh zobowiązania wspólnika może być każdy typ świadczenia (dare – danie czegoś, facere – czynienie czegoś, non facere – nie czynienie czegoś, pati – znoszenie czegoś); – świadczenie to powinno mieć charakter powtarzalny, a zatem periodyczny, natomiast tego kryterium nie spełniają zobowiązania jednorazowe, ciągłe ani stałe. Zdaniem Organu, przedmiotem stosunku prawnego opisanego w analizowanym stanie faktycznym, opisanym przez wnioskodawcę, pozostaje świadczenie o charakterze ciągłym, które nie mieści się w hipotezie normy ustanowionej w art. 176 ksh. W ocenie Organu, zakres wymienionych przez Skarżącą przykładowych czynności oraz sposób wykonywania (tu przykładowo: co najmniej raz w miesiącu, co najmniej raz na kwartał) świadczy o tym, że jest to zobowiązanie do stałego, bieżącego wykonywania wskazanych czynności. W odróżnieniu od świadczeń periodycznych (okresowych), w przypadku świadczeń ciągłych czas jest wyznacznikiem rozmiaru świadczenia. Świadczenie ciągłe polega bowiem na określonym, stałym zachowaniu się dłużnika przez czas trwania stosunku zobowiązaniowego. Upływ czasu zostaje tym samym wpisany w konstrukcję świadczenia, a w konsekwencji w konstrukcję stosunku zobowiązaniowego. Zachowanie dłużnika w zasadzie sprowadza się więc do spełniania świadczenia, które ma następować wraz z upływem czasu. Potwierdza to stałe i bieżące wykonywanie wskazanych zadań, a przez to pracę o charakterze ciągłym. Organ wskazał także na czym polega świadczenie ciągłe i czym jest świadczenie okresowe. Zdaniem Organu, cech świadczenia okresowego nie spełniają świadczenia opisane przez Skarżącą we wniosku, gdzie wspólnicy zobowiązani są w pierwszej kolejności do stałego i bieżącego realizowania zadań przez okres wskazujący na pracę stałą. Organ ocenił, że opisane w ten sposób świadczenia nie spełniają cechy periodyczności, ani nie pozwalają na ustalenie stałego rozmiaru świadczenia w jednostce czasu, co jest immanentną cechą świadczeń powtarzalnych. W kontekście powyższego Organ ocenił, że stanowisko Skarżącej przedstawione we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej należy uznać za nieprawidłowe. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Organu, wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 176 ksh w związku z art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędne uznanie, że świadczenia opisane we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej nie spełniają cechy periodyczności i nie są świadczeniami powtarzalnymi, o których mowa w art. 176 ksh, a tym samym świadczenia te będą podlegały obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "ppsa"). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Podstawę prawną wniosku Skarżącej stanowił art. 109a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). W tej sprawie wniosek Skarżącej dotyczył obowiązku podlegania wspólników spółki z o.o. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w stanie faktycznym opisanym we wniosku jako zdarzenie przyszłe. Taki przedmiot wniosku mieści się w ramach wyznaczonych we wskazanym przepisie, a zatem wystąpiły podstawy do rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej. Organem właściwym do wydania wnioskowanej interpretacji indywidualnej w tej sprawie był Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi m.in., że Prezes Funduszu wydaje interpretacje indywidualne, o których mowa w art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców, w zakresie spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym (przy czym w sprawie nie zachodziło wyłączenie właściwości Organu określone w art. 109a ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Zgodnie z art. 34 ust. 2 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych, przy czym przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Natomiast z art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców wynika, że udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, przy czym interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Z kolei z art. 34 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców wynika, że do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W niniejszej sprawie od decyzji w sprawie interpretacji indywidualnej przysługiwało Skarżącej prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 34 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 127 § 3 kpa) lub prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"). Skarżąca skorzystała z drugiego ze wskazanych uprawnień. W świetle przywołanych przepisów obowiązkiem Organu było wskazanie i uzasadnienie prawidłowego stanowiska w zakresie pytania sformułowanego we wniosku Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej w granicach opisu stanu faktycznego wskazanego we wniosku Skarżącej. Zdaniem Sądu, Organ nie wywiązał się prawidłowo z tego obowiązku. Jak wskazano wyżej, istotą interpretacji indywidualnej wydawanej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców jest wyjaśnienie przez kompetentny organ administracji publicznej zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę m.in. składek na ubezpieczenia zdrowotne. Rozpatrując wniosek Skarżącej o wydanie interpretacji indywidualnej, Organ miał zatem obowiązek dokonania interpretacji przede wszystkim przepisów, z których wynika obowiązek podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Oczywiście nie jest wykluczone - a niekiedy jest niezbędne - dokonanie wykładni również innych przepisów prawa, ale wyłącznie na potrzeby wsparcia argumentacji dotyczącej właściwego rozumienia przepisów związanych z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i związanymi z nim obowiązkami, jakie mogą ciążyć na przedsiębiorcy występującym z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej. We wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej Skarżąca zajęła stanowisko, że wypłata wspólnikowi wynagrodzenia z tytułu powtarzających się świadczeń niepieniężnych, o których mowa w art. 176 ksh, nie stanowi podstawy do podlegania takiego wspólnika obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ taka podstawa nie została określona w zawartym w art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zamkniętym katalogu podmiotów podlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. W zaskarżonej decyzji Organ uznał stanowisko Skarżącej za nieprawidłowe, w ogóle nie dokonując interpretacji jakiegokolwiek przepisu określającego obowiązek podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Takie działanie Organu naruszyło art. 34 ust. 1 i 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, skoro Organ w istocie uchylił się od ciążącego na nim obowiązku dokonania interpretacji przepisów prawa, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia zdrowotne. Ponadto Organ naruszył art. 34 ust. 5 zdanie 2 ustawy Prawo przedsiębiorców ("Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia") i art. 107 § 3 kpa ("Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa."), skoro w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż nie dokonał interpretacji przepisów dotyczących polegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, mimo że jest to istotą rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej składanego do Organu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zasadzie nie można wywieść, dlaczego Organ uznał stanowisko Skarżącej zawarte we wniosku za nieprawidłowe. Organ wprawdzie przedstawił swoje stanowisko co do wykładni określonych przepisów kodeksu spółek handlowych, w tym przede wszystkim art. 176 ksh, ale rozważań w tym zakresie nie powiązał z przepisami określającymi podleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zatem nie wiadomo, dlaczego Organ uznał za wadliwy pogląd Skarżącej o braku podstaw prawnych do podlegania wspólników spółki z o.o. wynagradzanych za świadczenia niepieniężne, o których mowa w art. 176 ksh, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Organ dokonał interpretacji przepisów prawa dotyczących podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w świetle stanu faktycznego przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, to po pierwsze – mógłby dojść do innych wniosków co do prawidłowości stanowiska Skarżącej, a po drugie – umożliwiłby skontrolowanie przez Sąd trafności swojego stanowiska. Te wady zaskarżonej decyzji musiały skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ wyda rozstrzygnięcie, w którym wnikliwie odniesie się do stanowiska Skarżącej zaprezentowanego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, konfrontując to stanowisko z wykładnią właściwych przepisów związanych z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, którą to wykładnię przedstawi w uzasadnieniu decyzji. Wskazany deficyt uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiał odniesienie się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 176 ksh w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Ocena legalności stanowiska Organu w zakresie kwestionowanym w tym zarzucie nie jest bowiem możliwa, skoro Organ nie wyjaśnił powodów zajęcia takiego stanowiska. Wskazanych wyżej wad zaskarżonej decyzji nie może konwalidować argumentacja przedstawiona dopiero w odpowiedzi na skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest bowiem odpowiedź na skargę, lecz akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej 697 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) i równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).