VI SA/Wa 797/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia oddala skargę

Minister Rozwoju i Finansów (w skrócie: "Minister") decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2016 r., nr [...], dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2006 r., nr [...], w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia nr [...] wydanego dla G. sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] kwietnia 2016 r. Spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. w zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] z [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z uwagi na niespełnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podniósł również, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), dalej: "ustawa zmieniająca", nie oznacza zrównania sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. Pismem z [...] czerwca 2016 r. Spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki. W uzasadnieniu organ wyjaśnił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując odwołanie, organ wskazał, że zmiana zezwolenia została przeprowadzona na wniosek Spółki, a dokonana zmiana była w pełni zgodna z żądaniem przedsiębiorcy. Zaznaczył także, że nowe zasady dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia wydane do końca 2000 r., określone w art. 5 ustawy zmieniającej obowiązują ex lege od dnia akcesji Polski do Unii Europejskiej, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca wystąpił o zmianę zezwolenia w trybie art. 6 tej ustawy, czy też nie. Minister podniósł, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 tej ustawy i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej. Zmiana warunków zezwolenia niewchodzących w ww. zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Organ wskazał, że Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia polegającą na rozszerzeniu przedmiotu działalności gospodarczej określonego w zezwoleniu, zwiększeniu nakładów inwestycyjnych oraz wykreśleniu punktu dotyczącego wyrobu wytworzonego na terenie strefy, a Minister Gospodarki działając na podstawie wyraźnej podstawy prawnej, wydał decyzję zmieniającą zezwolenie zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy. Minister zaznaczył także, że rozstrzygnięcie decyzji zmieniającej zezwolenie zgodnie z wnioskiem Spółki nie jest sprzeczne z żadnym przepisem prawa. Podkreślił, że decyzja zmieniająca zezwolenie nie rozstrzygała w kwestii terminu ważności zezwolenia, a organ wydając decyzję zmieniającą, nie stosował do Spółki i jej zezwolenia nieobowiązującego art. 16 ust. 9 ustawy o sse. Organ wydający decyzję zmieniającą nie ustalił w niej okresu obowiązywania zezwolenia krótszego niż okres, na jaki została ustanowiona strefa, gdyż rozstrzygnięcie tej decyzji nie dotyczyło kwestii terminu ważności zezwolenia. Minister zaznaczył też, że przepisy nowelizujące ustawę o sse nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w zezwoleniach wydanych przed 1 stycznia 2001 r. w zakresie ich terminów obowiązywania. Na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych Minister wywiódł, że kolejne zmiany ustawy przepisów wykonawczych oraz przepisy przejściowe nie zawierają normy prawnej, której mocą ex lege zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy wydane na czas oznaczony przekształciłyby się w zezwolenia na czas nieoznaczony. Zaznaczył, że na skutek uchylenia przepisu wprowadzającego czasowość obowiązywania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych ustała podstawa prawna do wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności na terenie strefy na czas oznaczony i wszystkie zezwolenia wydane od tej daty poczynając, winny być zezwoleniami wydanymi na czas nieoznaczony. Zmieniony przepis nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej, a zatem zdaniem organu zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na zezwolenie, którym dysponuje Spółka, a w szczególności nie spowodowała jego przekształcenia w zezwolenie na czas nieoznaczony. Minister nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Spółki, że brak przepisów przejściowych stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że decyzja zmieniająca zezwolenie powinna dostosowywać zezwolenie do nowych zasad funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych. Zdaniem Ministra przepis wskazujący, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa, nie znajduje zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych na bezterminowe, a odmienne stanowisko Spółki w tym zakresie nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponadto organ wywiódł, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r., do których należy Spółka. Tym samym organ za nieuzasadnione uznał stanowisko Spółki, że zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej oznacza zrównanie sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po tej dacie, a moment uzyskania zezwolenia jest dla obu grup przedsiębiorców prawnie irrelewantny z punktu widzenia obowiązywania reżimu prawnego określającego zasady przyznawania pomocy publicznej. Na powyższe orzeczenie Spółka pismem z [...] stycznia 2017 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją, zobowiązanie Ministra do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2006 r. w części, w jakiej nie została dokonana zmiana pkt I zezwolenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 600, z późn. zm.), dalej: "s.s.e.", w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2006 r. we wnioskowanym zakresie. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu było dokonanie zmiany pierwotnych regulacji, które od 1 maja 2004 r. straciły swoją aktualność, w tym w zakresie okresu obowiązywania zezwolenia. Spółka zaznaczyła, że brak przepisu przejściowego nakazującego stosowanie do zezwoleń wydanych w poprzednio obowiązującym porządku prawnym przepisów obowiązujących w dacie wydania zezwolenia stanowi wystarczającą podstawę do dostosowania zezwolenia do nowych zasad funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych, w tym zmiany udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców funkcjonujących na terenie specjalnych stref ekonomicznych z limitowanej czasowo na limitowaną kwotowo. Zdaniem Skarżącej zmiana przepisów powoduje, że udzielone Spółce zezwolenie obowiązuje do upływu okresu, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna, a wszelkie ograniczenia czasowe są sprzeczne z przepisami prawa. Skarżąca stwierdziła, że Minister Gospodarki dokonując konwersji zezwolenia, nie mógł pozostawić w jego treści niezmienionego zapisu wskazującego na oznaczony czas udzielenia zezwolenia. Spółka wskazała także na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na konieczność zastosowania nowych przepisów do zezwoleń wydanych w poprzednim stanie prawnym. Skarżąca zaznaczyła, że objęcie jej ex lege nowymi regułami udzielania pomocy publicznej nie może skutkować pogorszeniem jej sytuacji prawnej w porównaniu z sytuacją prawną przedsiębiorców, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych pod rządami nowych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji, oraz trafności zastosowanych przepisów do istniejącego w dacie podjęcia aktu stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2203/12 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl) nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego (np. gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność z Konstytucją RP aktu prawnego, stanowiącego podstawę wydania rozstrzygnięcia; czy też, gdy przed rozstrzygnięciem skargi na bezczynność organu, bezczynność ta ustała). W tej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2016 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2006 r., nr [...], w opisanym wyżej zakresie. Skarżący działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrócił się do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., zakresie, w jakim nie dostosowuje ona pkt I zezwolenia Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej do regulacji prawnych obowiązujących w dacie jej wydania. Organ uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji Zmieniającej w ww. zakresie nie może być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Organu zmiana zezwolenia w trybie art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o sse, nie oznacza zrównania sytuacji prawnej przedsiębiorcy działającego na podstawie zezwolenia sprzed 1 stycznia 2001 r. z sytuacją prawną przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. W związku z powyższym Organy faktycznie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Skarżąca wskazała, że utrzymanie w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania, określonego w pkt I zezwolenia, nastąpiło bez podstawy prawnej i jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 ustawy o s.s.e., w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o s.s.e. Ponadto zarzucono, że termin ważności zezwolenia Nr [...] jest krótszy niż termin obowiązywania zezwoleń wydanych po 31 grudnia 2000 r., pomimo zrównania ex lege sytuacji prawnej Spółki z sytuacją prawną przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane po 1 stycznia 2001 r. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przesłanka rażącego naruszenia prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka braku podstawy prawnej. Sąd stwierdza, że [...] grudnia 2006 r., tj. w dniu wydania Decyzji Zmieniającej istniała podstawa prawna wyrażona w przepisach rangi ustawowej pozwalającą na wydanie przedmiotowej decyzji. Wydanie decyzji, w ocenie Sądu, może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji. Takim przepisem w przedmiotowym przypadku był art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o s.s.e. Spółka uzyskała zezwolenie [...] listopada 2000 r., a więc pod rządami ustawy o s.s.e. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba, że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do niego przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy w miejsce przepisów art. 12 ustawy o s.s.e. w brzmieniu z 31 grudnia 2000 r. We wniosku tym przedsiębiorca mógł także wnieść o zmianę warunków zezwolenia. Termin złożenia wniosku ograniczono do 31 grudnia 2007 r. Przedsiębiorca G. sp. z o.o. skorzystał z możliwości zmiany warunków zezwolenia Nr [...]. W dniu [...] grudnia 2006 r, na podstawie wniosku przedsiębiorcy w trybie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o s.s.e. Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...], którą zmienił zezwolenie we wnioskowanym zakresie, tj. rozszerzył przedmiot działalności gospodarczej określony w zezwoleniu, zwiększył nakłady inwestycyjne oraz wykreślił punkt dotyczący wyrobu wytworzonego na terenie strefy. Organ słusznie twierdzi, że postępowanie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o s.s.e. było postępowaniem wszczętym na wniosek przedsiębiorcy, a rozstrzygnięcie zawarte w Decyzji Zmieniającej było zgodne z żądaniem przedsiębiorcy. Zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, Ustawodawca przyjął tryb zmiany zezwolenia w procesie administracyjnym. Wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia, uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego w ocenie Sądu, bezpodstawne jest stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej ustawę o s.s.e. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Z uwagi na brak przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie nowych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych w trybie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę o s.s.e., nieuzasadnione jest twierdzenie o będzie popełnionym przez organ, który mógłby być postawą do zastosowania 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zadaniem organu podejmowania decyzji gospodarczych i wyręczania przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak wskazano wyżej nie zaistniała przesłanka z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec czego Sąd badając sprawę nie stwierdził konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Organy orzekające, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej co też zostało opisane w zaskarżonej decyzji. W szczególności, wyjaśniono sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja, podnoszona przez organy prawidłowa i przekonująca. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.