VI SA/Wa 6032/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi C. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka", "Skarżąca") jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ I instancji") ustalił, że A. L. podlegał we wskazanych w rozstrzygnięciu okresach obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zawartej z C. z siedzibą w W. Ww. decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 22 marca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji, w dniu 6 kwietnia 2021 r., wniosła Spółka będąca płatnikiem składek. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2023 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", odwołanie od ww. decyzji w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wnosi się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia. Zatem w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania przez Spółkę upłynął w dniu 29 marca 2021 r. (poniedziałek). Spółka wniosła odwołanie w dniu 6 kwietnia 2021 r. (wtorek). Powyższe ustalenia dały Prezesowi NFZ podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2023 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła wskazana na wstępie Spółka, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wnikliwy i rzetelny postępowania wyjaśniającego w sprawie, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności dokonanie niepoprawnej procedury dekretacji odwołania, 2) 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób budzący zaufanie postępowania dekretacji odwołania, bez zachowania zasady dopuszczalności odstąpienia od utrwalonej praktyki postępowania dotyczącego przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że uchybiono procedurze dekretacji pism. Po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia 11 marca 2021 r., organ odwoławczy doręczał Stronie pisma, a dopiero w roku 2023 wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała także, że organ stwierdzając po tak długim czasie uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pozbawił Spółkę możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienia narusza przepisy prawa. W sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...] września 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Formę zakończenia postępowania wstępnego jednoznacznie określa art. 134 k.p.a. Stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, przysługuje natomiast na podstawie art. 58 k.p.a. prawo złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym obowiązkiem dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin. Stosownie zaś do przepisu art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Obowiązkiem organu, po otrzymaniu odwołania jest zbadanie, czy spełnia ono określone wymogi, w tym czy zostało wniesione w terminie. Bezsprzecznie z treści art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz.U. poz. 1493), odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, a więc obejmujących indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Jak ustalił Prezes NFZ, decyzja organu I instancji z dnia 11 marca 2021 r. została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu 22 marca 2021 r. Ustalenie to zostało poczynione w oparciu o dane wynikające z wydruku pn. "Śledzenie przesyłek". Mając zatem na uwadze datę doręczenia decyzji Spółce, stwierdzić należy, że siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania zakończył swój bieg z dniem 29 marca 2021 r. (poniedziałek), zaś odwołanie zostało wniesione 6 kwietnia 2021 r. (data stempla pocztowego). Mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy wskazać należy, że odwołanie z dnia 6 kwietnia 2021 r. zostało wniesione w czasie trwania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego 20 marca 2020 r. – rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491), oraz zniesionego 16 maja 2022 r. – rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 1027). W takiej sytuacji organ powinien mieć na uwadze brzmienie art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej "ustawa Covid-19", obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. (wprowadzony do powyższej ustawy ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 2255), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Przepis art. 15zzzzzn2 ww. ustawy formułuje obowiązek organu w zakresie poinformowania o uchybieniu i możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok WSA w Łodzi z 8.06.2022 r. II SA/Łd 20/22). Celem cytowanego wyżej art. 15zzzzzn2 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.11.2022 r. V SA/Wa 1425/22). W realiach niniejszej sprawy organ całkowicie pominął powyższą procedurę i nie zawiadomił Spółki o uchybieniu terminu oraz nie wyznaczył terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czym naruszył powyższy przepis ustawy Covid-19, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie procedując w sprawie organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Tym samym zaskarżone postanowienie należało uznać za co najmniej przedwczesne. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie reprezentującego Stronę pełnomocnika w osobie adwokata, wedle przepisu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800, ze zm.).