VI SA/Wa 5403/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Dorota Brzozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2023 r. nr KOC/4498/Ru/23 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz odmowy jego przywrócenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej W. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej również jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z dnia 25 lipca 2023 roku o numerze [...]. Powyższym postanowieniem Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 58 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej także jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę od decyzji Prezydenta [...] (dalej także jako "Prezydent" lub "Organ I instancji") z dnia 30 maja 2023 r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu VOLVO o nr rej. [...] na kwotę 588 złotych, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (pkt 1) oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania (pkt 2). Organ odwoławczy wskazał, że Strona otrzymała skutecznie zaskarżoną decyzję dnia 25 kwietnia 2023 r. Powyższa okoliczność jest w ocenie SKO bezsporna, bowiem wynika z dołączonej do akt sprawy potwierdzenia odbioru. Tym samym odwołanie (sporządzone dnia 3 lipca 2023 roku) winno zostać złożone najpóźniej w dniu 25 kwietnia 2023 r. Wobec przekroczenia ustawowego terminu na wniesienie odwołania w sprawie, Organ odwoławczy uznał, że zobligowany jest do wydania postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zdaniem SKO także wniosek Spółki o przywrócenie terminu nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie Strona podnosi, że nie wiedziała o odebraniu decyzji, a ta została odebrana przez właściciela lokalu w którym strona prowadzi działalność. Kolegium wskazało jednakże, że strona jest podmiotem profesjonalnym który winien być zorganizowany w sposób odpowiedni. Tym samym twierdzenie przedstawiciela Strony, że był nieobecny cały czerwiec nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że do uchybienia terminu doszło bez winy strony. Strona w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie SKO z dnia 25 lipca 2023 roku zarzuciła nierzetelność przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Dokonując pod takim kątem oceny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 lipca 2023 roku, Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza obowiązuje przepisy prawa. Postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy (w tym przypadku Kolegium). Ciąg czynności procesowych postępowania odwoławczego można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego, gdyż ustalenie, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem terminu powoduje, że czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Zatem w razie wniesienia odwołania z przekroczeniem terminu organ odwoławczy obowiązany jest wszcząć postępowanie przez podjęcie czynności postępowania wstępnego. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stronie, która uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, przysługuje natomiast na podstawie art. 58 k.p.a. prawo złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu z jednoczesnym obowiązkiem dopełnienia czynności, dla której określony był uchybiony termin. Stosownie zaś do przepisu art. 59 § 1 i § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (w tym przypadku Kolegium). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 lipca 2023 roku, którym Organ II instancji najpierw odmówił Skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia 30 maja 2023 r. nr [...], w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu (pkt 1) a następnie stwierdził uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Organu I instancji (pkt 2). W tym miejscu należy wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (p. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., I OSK 1565/20), że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwiera organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Brak jest natomiast wymogu, aby postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania mogło zostać wydane dopiero po nieskutecznym upływie terminu do wniesienia skargi na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do dokonania tej czynności bądź po wydaniu orzeczenia w tej sprawie przez sąd administracyjny (p. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 278/18). Zasady ekonomiki procesowej wynikające z art. 12 k.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczają zatem wydanie tych postanowień jednocześnie, a nawet ich połączenie. Powyższy pogląd Sąd orzekający w pełni podziela. Wydanie zatem przez Kolegium obu wskazanych w sentencji postanowienia z dnia 25 lipca 2023 r. rozstrzygnięć, tj. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oraz odmawiające przywrócenia uchybionego terminu, w jednym postanowieniu, nie może zostać uznane za uchybiające wskazanym powyżej normom postępowania. A zatem sądowej kontroli poddane zostało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania – wydane odpowiednio na podstawie art. 58 § k.p.a. i art. 134 k.p.a. Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że podstawą do zastosowania przepisu określającego przesłanki przywrócenia terminu jest ustalenie, że termin do dokonania czynności procesowej - w tym przypadku do wniesienia odwołania - został uchybiony. Wyniki badania prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania stanowią podstawę do rozstrzygnięcia o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Pozwala to na dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018 r. sygn. II GSK 3653/17; wyrok ten oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w bazie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W rozpatrywanej sprawie Organ odwoławczy przyjął, że (cyt.): "Przenosząc powyższe uregulowania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazuje, że strona otrzymała skutecznie zaskarżoną decyzję dnia 25.04.2023 r. Powyższa okoliczność jest bezsporna bowiem wynika z dołączonej do akt sprawy potwierdzenia odbioru ZPO. Odwołanie (sporządzone dnia 3.07.2023) winno zostać złożone najpóźniej w dniu 25.04.2023r. Wobec przekroczenia ustawowego terminu na wniesienie odwołania w sprawie, organ odwoławczy zobligowany jest do wydania Postanowienia stwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu". Zatem SKO ustaliło w niniejszej sprawie, w oparciu o zgromadzony materiał dowody, że, po pierwsze, decyzja Prezydenta m. [...] z dnia 30 maja 2023 roku została Skarżącej doręczona dnia 25 kwietnia 2023 roku a jednocześnie w tymże dniu winno zostać najpóźniej złożone odwołanie. Abstrahując od niezgodności powyższych ustaleń z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy, z których jasno wynika, że decyzja Prezydenta m. [...] z dnia 30 maja 2023 roku została odebrana pod adresem Spółki przez Panią B. S. w dniu 5 czerwca 2023 roku, to ustalenia SKO w tym zakresie już prima facie przeczą logice, zakładając wręcz doręczenie decyzji w dacie poprzedzającej datę jej wydania. Nadto wprost sprzeczne z dyspozycją przywołanego powyżej art. 129 § 2 k.p.a. jest przyjęte przez Organ odwoławczy stanowisko, utożsamiające datę doręczenia stronie decyzji z datą upływu terminu do wniesienia od niej odwołania. Tymczasem zadaniem Organu odwoławczego było wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część postanowienia. Z tego względu motywy postanowienia powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Ma ono przy tym kluczowe znaczenie dla realizacji zasad budzenia zaufania do działania organów administracji i przekonywania - wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. W tym świetle Sąd uznał skargę za usprawiedliwioną, bowiem Kolegium nie dość, że w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem art. 80 k.p.a., oceniło materiał dowodowy w kontekście przyjęcia daty doręczenia Spółce decyzji organu I instancji, to w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a. określiło także termin do wniesiona od niej odwołania. W konsekwencji nie zostało wyjaśnione, czy faktycznie doszło do uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Z kolei kwestia przywrócenia terminu może być przedmiotem badania dopiero po stwierdzeniu prawidłowości doręczenia i uchybienia terminu przez stronę. Z tych względów wydanie zaskarżonego postanowienia w tym zakresie okazało się przedwczesne. Podkreślenia przy tym wymaga, że wiążących ustaleń w zakresie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji dokonuje organ odwoławczy w postanowieniu stwierdzającym uchybienie terminowi do złożenia odwołania. W następstwie powyższego, organ odwoławczy ocenia od kiedy należy liczyć ustawowy termin na złożenie środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji oraz czy środek ten został złożony z zachowaniem wymaganego terminu. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu odwoławczego w wykonywaniu powyższych obowiązków, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań. Przesłanki działania organu II instancji muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Op 2/20). Należy bowiem podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. Dopiero więc przesądzenie przez Sąd o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia uznanie, aby tenże ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny mógł stać się stanem faktycznym przyjętym także przez Sąd, co w niniejszej sprawie, z przyczyn powyżej wyjaśnionych, nie mogło mieć miejsca. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ odwoławczy powinien więc poczynić prawidłowe ustalenia odnośnie zagadnienia doręczenia Spółce decyzji Prezydenta m. [...] z dnia 30 maja 2023 roku, ustalając, czy i kiedy zaskarżona decyzja weszła do obrotu prawnego. Dopiero zbadanie tego zagadnienia pozwoli na stwierdzenie, czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W przypadku ustalenia, że termin został naruszony wniosek o jego przywrócenie podlegał będzie rozpatrzeniu z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono (punkt 2 sentencji) na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego tj. uiszczonego wpisu sądowego od skargi.