VI SA/Wa 4958/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r. nr KOC/5976/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz strony skarżącej "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 7400 (siedem tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

S. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca", "strona") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") z 19 lipca 2023 r. nr [...](dalej: "zaskarżona decyzja"), którą: 1. uchylono pkt 2, 3 i 4 wcześniejszej decyzji karnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: "organ I instancji", "Prezydent m.st. Warszawy") z 8 września 2022 r. nr [...]; 2. wymierzono stronie karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego ul. C. w W. w rejonie budynku nr [...] (dz. nr ew. [...], obr. [...]) przez dwie reklamy podświetlane: 1) o powierzchni 19,6 m² w dniach: 16 kwietnia 2021 r., od 24 maja 2021 r. do 15 czerwca 2021 r., od 3 sierpnia 2021 r. do 8 września 2021 r (łącznie 61 dni); oraz 2) o powierzchni 19,8 m² w dniach: 16 kwietnia 2021 r., od 24 maja 2021 r. do 15 czerwca 2021 r., od 3 do 27 sierpnia 2021 r., 31 sierpnia 2021 r., 8 września 2021 r (łącznie 51 dni); 3. ustalono wysokość kary pieniężnej w punkcie 2 na kwotę 117 200 zł, - w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2023 r. poz. 645 t.j., dalej: "u.d.p."). Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Pracownik Zespołu ds. Gospodarowania Mieniem Komunalnym Zarządu Terenów Publicznych (jednostki budżetowej Miasta Stołecznego Warszawy) przeprowadził w dniu 16 kwietnia 2021 r. kontrolę pasa drogowego ul. C. w rejonie budynku nr [...], podczas której stwierdził umieszczenie na elewacji budynku dwóch reklam podświetlanych. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że reklamy umieszczono w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Właścicielem reklam była skarżąca. Protokół popisano jednostronnie z uwagi na nieobecność strony na miejscu kontroli. W dniu 28 maja 2021 r. organ uzyskał opinię geodezyjną uprawnionego geodety w zakresie pomiaru dwóch reklam umieszczonych na elewacji budynku przy ul. C.[...], w której stwierdzono, że w dniu 5 maja 2021 r. (data pomiaru geodezyjnego) reklamy są nadwieszone nad pasem drogowym ul. C.w W., natomiast ich powierzchnia wynosi odpowiednio 19,6 m² i 19,8 m². W dniu 15 czerwca 2021 r. organ I instancji przeprowadził kolejną kontrolę, która wykazała, że reklamy w dalszym ciągu zajmują część pasa drogowego ul. C.w Warszawie. Pismem z 27 lipca 2021 r., zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogi do stanu poprzedniego oraz wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego ul. C.bez zezwolenia zarządcy drogi. W piśmie wezwano stronę do zajęcia stanowiska, złożenia stosownych wyjaśnień oraz poinformowano o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin części pasa drogowego w dniu 31 sierpnia 2021 r. (godz. 12:00). Zawiadomienie uznano za doręczone stronie w dniu 20 sierpnia 2021 r. zgodnie z 44 k.p.a. W trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że reklamy w dalszym ciągu zajmują część pasa drogowego ul. C.. Protokół z oględzin został podpisany przez pracowników organu z uwagi na nieobecność strony. Dodatkowo w dniach 3, 23, 27 sierpnia 2021 r. i 8 września 2021 przeprowadzono kontrole terenowe, które każdorazowo wykazywały zajęcie przez stronę części pasa drogowego ul. C.w W. poprzez umieszczenie w nim dwóch podświetlanych reklam. Z każdej z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną i spisano protokół, który z uwagi na nieobecność strony był podpisany jednostronnie. W dniu 8 września 2022 r. organ I instancji na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), w związku z § 1 pkt 3, § 6, a także poz. 20C kol. 4 załącznika nr do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148 poz. 3717, ze zm.), art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) oraz upoważnienia Nr GP-0159/3281/2007 Prezydenta m.st. Warszawy z 21 maja 2007 r. wydał decyzję karną nr [...] ([...]) na mocy której: 1. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu wobec S.Sp. z o.o. z siedzibą w W. w części dotyczącej przywrócenia na podstawie art. 36 u.d.p. części pasa drogowego ul. C.w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) do stanu poprzedniego poprzez zobowiązanie do usunięcia dwóch reklam podświetlanych w związku z ich usunięciem; 2. wymierzył stronie karę pieniężną za zajęcie w okresie od dnia 16 kwietnia 2021 r. do dnia 8 września 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, na terenie Dzielnicy Śródmieście w W., części pasa drogowego drogi gminnej ul. C. w W. (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) w związku z umieszczeniem dwóch reklam podświetlanych o powierzchni 19,6 m² oraz o powierzchni 19,8 m²; 3. ustalił wysokość kary pieniężnej, wymierzonej w punkcie 2, na łączną kwotę: 287.620,00 zł według następującego wyliczenia: 1) powierzchnia zajęcia pasa drogowego - 19,6 m² x stawka opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego drogi gminnej, w celu umieszczenia reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m² - 5,00 zł x opłata karna (dziesięciokrotność opłaty podstawowej) x łączna liczba dni zajęcia -146 = 143.080,00 zł; 2) powierzchnia zajęcia pasa drogowego - 19,8 m² x stawka opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego drogi gminnej, w celu umieszczenia reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m² - 5,00 zł x opłata karna (dziesięciokrotność opłaty podstawowej) x łączna liczba dni zajęcia -146 = 144.540,00 zł. 4. Zobowiązał stronę, do uiszczenia kary pieniężnej ustalonej w pkt. 3 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy. Od powyższej decyzji skarżąca w przysługującym jej terminie wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania. Zarzuciła organowi I instancji m.in. nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie czy reklama, której dotyczyło postępowanie rzeczywiście wchodziła w pas drogowy, oraz czy powierzchnia reklamy w oparciu, o którą została obliczona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia została zmierzona prawidłowo, a jeśli tak, to w jaki sposób pomiaru tego dokonano i jakie wartości leżały u podstaw jego wyniku. Ponadto skarżąca wskazała na nieprawidłowo przeprowadzone czynności dowodowe przez organ I instancji oraz fakt usunięcia reklam przez skarżącą, co według niej czyni niemożliwym uzupełnienie materiału dowodowego, a w związku z tym wystąpienie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Dodatkowo według skarżącej organ I instancji nie poczynił żadnych własnych rozważań na temat możliwości ewentualnego odstąpienia od wymierzenia stronie kary za zajęcie pasa drogowego. Po rozpoznaniu ww. odwołania, SKO decyzją z 19 lipca 2023 r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktów 2, 3, 4 i orzekło co do istoty sprawy w taki sposób, że: 1. w pkt. 2 wymierzono stronie karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. C.w W. (dz. nr ew. [...], obr. [...]) w rejonie numeru [...] przez dwie reklamy podświetlane: 1) o powierzchni 19,6 m² w dniach 16 kwietnia 2021 r., od 24 maja 2021 do 15 czerwca 2021 r., od 3 sierpnia 2021 do 8 września 2021 r. (61 dni); oraz 2) o powierzchni 19,8 m² w dniach 16 kwietnia 2021 r., d 24 maja 2021 do 15 czerwca 2021 r., od 3 do 27 sierpnia 2021 r., 31 sierpnia 2021 r., 8 września 2021 r. (51 dni). 2. w pkt 3 ustalono wysokość kary pieniężnej wymierzonej w punkcie 2 na kwotę 117 200 zł – w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja powinna być częściowo uchylona, aczkolwiek nie ze względu na argumenty podniesione w odwołaniu, a ze względu na przysługujące organowi odwoławczemu uprawnienia rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy art. 36, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p., które obligowały organ I instancji do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem organu odwoławczego, całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazywał na zajęcie części pasa drogowego, jednak z uwagi na zasady logiki i doświadczenia życiowego należało przyjąć, że reklamy o takiej samej treści zajmowały część pasa drogowego w okresach pomiędzy dniami, w których przeprowadzono kontrole. Jednak, pomimo tego, że nośniki reklamowe znajdowały się stale na murze budynku, to w przypadku okresów pomiędzy kontrolami terenowymi, w trakcie których stwierdzono zmianę treści reklam (w stosunku do poprzedniej kontroli terenowej), nie można wykluczyć, że tablice były puste tj. nie widniały na nich żadne reklamy. W związku z tym skorygowano wyliczenia ilości dni zajęcia części pasa drogowego oraz wysokość kary. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, czy tablice reklamowe, których dotyczyło postępowanie, rzeczywiście wchodziły w pas drogowy (i jeśli tak, to w jakim zakresie i czy zostały pomierzone prawidłowo), co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, dlatego, że ustalenie tych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości jest kluczowe dla nałożenia kary z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., 2. art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do przekroczenia granicy pasa drogowego przez tablice reklamowe skarżącej i że zostały one pomierzone prawidłowo, podczas gdy materiał dowodowy nie pozwala bez cienia wątpliwości na takie uznanie; naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego że ww. okoliczności stanowią istotną w sprawie okoliczność, umożliwiającą organowi wymierzenie kary z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.; 3. art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o charakterze quasi karnym na bazie budzących wątpliwości ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, winien był wszystkie te wątpliwości wyjaśnić, do czego zobowiązany był na podstawie art. 15 k.p.a., co gdyby nastąpiło, mogłoby skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści; 4. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, okoliczność ta nie została dostatecznie wykazana. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji z 8 września 2022 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez stronę, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461). Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją SKO nie może się ostać, gdyż dotknięte jest naruszeniem przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO nr [...] z 19 lipca 2023 na mocy, której uchylono decyzję karną nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 8 września 2022 r. w części dotyczącej punktów 2, 3 i 4 oraz orzeczono co do istoty sprawy jedynie w zakresie punktu 2 i 3. Mocą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji SKO uchyliło zatem decyzję organu I instancji w części dotyczącej punktu 4 ale nie orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy ani też nie umorzyło postępowania pierwszej instancji w tym zakresie. Dla przypomnienia punkt ten dotyczył zobowiązania strony do uiszczenia kary pieniężnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek bankowy. Brak w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w decyzji SKO powoduje, że strona nie została zobowiązana do uiszczenia nałożonej na nią kary w określonym terminie i na określony numer rachunku bankowego. Brak zaś umorzenia postepowania w omawianym tutaj zakresie nie pozwala też stwierdzić, jakie jest stanowisko SKO co do zasadności ujęcia ww. zobowiązania w pkt 4 decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji (w tym przypadku punktu 4) organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym wstrzymaniu się od wydania orzeczenia w tym zakresie narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (zob. także wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2005 r., I SA/Wa 996/04). Organ bowiem wydał decyzję, która zawierała rozstrzygnięcie nieprzewidziane w tym przepisie prawa. Jak podkreślono w orzecznictwie, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – stanowi zatem samoistną przesłankę uzasadniającą eliminację takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, gdyż jest rozstrzygnięciem o treści nieznanej obowiązującym przepisom (zob. także wyrok z WSA w Krakowie z 7 lutego 2018 r. II SA/Kr 87/18) Powyższego nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu zawarto zapis, że kara powinna zostać uiszczona w terminie 14 od daty otrzymania decyzji na wskazany rachunek bankowy. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska. Tak więc podstawowym i obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej rozstrzygnięcie. Przy czym, mając na uwadze treść w/w przepisu stwierdzić należy, że sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Z uzasadnienia decyzji nie można bowiem wywodzić wniosków, co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu, czy też nałożonych na Skarżącego obowiązków. Rozstrzygnięcie decyzji musi być bowiem sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego ona dotyczy, jak i tego, jak winna być wykonana (por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. II GSK 3210/17). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższej przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli zatem uznałby w dalszym ciągu za zasadne uchylenie decyzji I instancji w zakresie określonych punktów jej sentencji to także - zgodnie z postanowieniem tego artykułu k.p.a. - powinien rozstrzygnąć w zakresie uchylanych punktów zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1166 ze zm.), zasądzając od SKO na rzecz skarżącej 7400 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (2000 zł), oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (5400 zł).