VI SA/Wa 4920/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi C. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej C. w W. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi C. z siedzibą w W. (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2023 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] wymierzającą Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") wskazało, że w dniu 3 września 2019 r. pracownik Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...] w W., podczas której stwierdził umieszczenie w nim nośnika reklamowego oraz reklamy bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi, należącą do Spółki. Wymiary reklamy: 1,93 m x 1,37 m; powierzchnia - 2,64 m2. Powyższe potwierdza protokół nr [...]. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy. Następnie w dniach 10, 20 i 25 września 2019 r. pracownicy Wydziału Pasa Drogowego przeprowadzili kontrole pasa drogowego ul. [...] w rejonie [...], które potwierdziły funkcjonowanie reklamy. Dowodem są karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. W związku z ustaleniami o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, Prezydent [...] wszczął postępowanie z urzędu, o czym zawiadomił Stronę. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie [...], w dniach 3-25 września 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 2,64 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 518,00 zł. Podstawę prawna decyzji stanowił art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470) w zw. z uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka. Na skutek tego odwołania, zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2020 r. wymierzającą Spółce karę pieniężną. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że "pas drogowy" to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. "Reklamą" jest stosownie do art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, 904 i 961), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Definicja "tablicy reklamowej" i "urządzenia reklamowego" zawarta jest w art. 2 pkt 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję I instancji o nałożeniu kary pieniężnej stanowią: wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, protokół z kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich oraz wydruk z mapy zasadniczej. Zdaniem organu, w sytuacji gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim. Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W ocenie organu, jak wynika z akt działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] opisana jest użytkiem "dr" - drogi stanowi pas drogowy ul. [...], zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. Dalej organ wskazał, że decydujące znaczenie przy ustaleniu pasa drogowego muszą mieć linie geodezyjne wyznaczające przebieg pasa drogowego. Jeżeli pas drogowy zostanie wytyczony geodezyjnie, to teren znajdujący się pomiędzy liniami rozgraniczającymi stanowi pas drogowy, którym swobodnie dysponować może tylko zarządca drogi. Natomiast okoliczność, że element budynku jak witryna okienna, balkon, gzyms i inne są wysunięte poza obrys budynku nie oznacza, że inne wysunięcia są prawnie dopuszczalne. Granice pasa drogowego na gruncie (wyznaczające obszar w przestrzeni nad i pod gruntem) nie mogą przebiegać poza granicami działek ewidencyjnych. Z mapy zasadniczej jednoznacznie wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku przy ul. [...] w rej [...] wykracza poza linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] wchodząc tym samym w pas drogowy, to w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego. Dalej organ odwoławczy podniósł, że przesłankami wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, iż w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie (np. reklama) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Organ wyjaśnił przy tym, że żadna z map dla celów projektowych czy dla celów prawnych nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i nie ma podstaw, by stosować do niej takie rygory. Zdaniem Kolegium ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Powierzchnię ramki należało zatem uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy. Nadto organ wskazał, że w sprawie słuszne było nałożenie kary pieniężnej za reklamę według stawki dla reklamy przewijanej typu "scroll" i ze zmienną ekspozycją o powierzchni nie przekraczającej 3 m2. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zaskarżając ją w całości. Decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2023 r. zarzucono naruszenie: a) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego; b) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego; c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o: uchylenie w całości decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Zdaniem Spółki organy nie poczyniły prawidłowych i dostatecznych ustaleń na okoliczność zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie ustalono bowiem przebiegu pasa drogowego, a następnie czy Spółka pas ten zajęła. W ocenie Spółki, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że w sprawie faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, a okoliczność ta powinna być prawidłowo wyjaśniona i nie budzić żadnych wątpliwości. Z żadnego z dokumentów nie wynika wyraźne oznaczenie linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej ewentualnie w pasie drogowym reklamy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości, podnosząc że zajęcie pasa drogowego pozwala stwierdzić wydruk mapy ewidencyjnej na której zaznaczono kolizję obiektu z granicami tego pasa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie odpowiadają one prawu. W sprawie niniejszej, wobec jednoznacznego zakwestionowania przez Skarżącą faktu zajęcia przez jej nośnik pasa drogowego - zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, czy zajęcie nastąpiło bez zezwolenia i w jakim zakresie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw Dz.U. poz. 1768 – zob. art. 28 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym."), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z definicji tej wynika, że pas drogowy winien być rozumiany z uwzględnieniem funkcji, celu i roli jaką pełni - tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Ta przestrzeń poddana została specjalnemu reżimowi prawnemu, który przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Wiążąca w sprawie wysokość stawek w ww. zakresie wynika z uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r. II GSK 110/13 wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej. W świetle tak rozumianej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, zdaniem Sądu, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Na organie orzekającym spoczywa bowiem obowiązek dokonania, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. W tej sytuacji konieczne jest stwierdzenie w pierwszej kolejności, czy organ prawidłowo ustalił, że umieszczenie spornej reklamy nastąpiło w pasie drogi publicznej. Stanowisko to Sąd orzekający w sprawie podziela. W ocenie Sądu, dowód na okoliczność bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. A więc w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie spornego obiektu (zob. wyrok NSA z 23.02.2022 r. II GSK 2680/21). Z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego, winien ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, powinien ustalić położenie i przebieg granic pasa drogowego z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym obowiązkiem organu jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny. Nie oznacza to jednak, że podstawą nałożenia kary mogą być dość swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego (tak: NSA w wyroku z 11.05.2023 r. II GSK 80/21). W sprawie Kolegium stwierdziło, że z mapy zasadniczej jednoznacznie wynika, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku przy ul. [...] w rejonie [...] wykracza poza linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] wchodząc tym samym w pas drogowy. Zdaniem Sądu, kwestia prawidłowego wyznaczenia pasa drogowego ma pierwszorzędne znaczenie w tej sprawie. Od niej bowiem zależy ocena prawidłowości ustalenia powierzchni zajęcia tego pasa, a w konsekwencji prawidłowości wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w prawidłowej wysokości. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję wskazuje, że argumentacja organu odwołująca się do danych z ewidencji gruntów czy mapy zasadniczej z odręcznie naniesionymi przez pracownika liniami granicznymi pasa i odręcznie naniesionym usytuowaniem urządzenia reklamowego, nie jest wystarczająca. Dokumenty te nie pozwalają na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji urządzenie znajduje się w pasie drogowym. Nie można mieć pewności, czy – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku przy ul. [...] w rejonie [...] graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. W realiach miejskich, przy pofałdowanej często linii budynków, z występami, gzymsami i balkonami trudno zaakceptować wynikającą z decyzji tezę, iż skoro nośnik wisiał na ścianie budynku, a ten wyznacza linię pasa drogowego, to doszło do jego zajęcia. W tym zakresie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że dla ustalenia granic przestrzennych pasa drogowego nie mogą mieć znaczenia zasady przyjęte w prawie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków związane z wykazywaniem sposobu zagospodarowania działek na użytek ewidencji. Wskazał także, że granica pasa drogowego ma być ustalona i wykazana w toczącym się postępowaniu, a zatem w konkretnej sprawie, stosownie do sytuacji faktycznej związanej z przebiegiem drogi i szerokością pasa drogowego. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii znaczenie prawne mogą mieć różne okoliczności i możliwe do zastosowania środki dowodowe. Podstawowe znaczenie dla takich ustaleń mają parametry techniczne i prawne drogi, a więc jej kategoria oraz warunki techniczne z tym związane. Dane takie są ustalane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Wynikają one z przepisów odnoszących się do ewidencji dróg publicznych. Wprost wynikają z rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 27.06.2023 r. II GSK 635/21). Stanowisko to Sąd w sprawie podziela. Na użytek postępowań w celu wymierzenia kary za niezgodne z prawem zajęcie pasa drogowego, organ prowadzący takie postępowanie ma obowiązek ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego, przy czym materiałami wyjściowymi do takich ustaleń są dane dotyczące pasa drogowego ustalone dla danej kategorii drogi w dokumentacji dotyczącej tej drogi. Poprawne określenie tych granic musi być odniesione do granic ewidencyjnych działek wchodzących w granice pasa drogowego i nawiązywać do ustaleń wynikających z dokumentów. Nie może to być działanie dowolne odsyłające do różnych domniemań, choćby takiego, że granice pasa drogowego to granice ewidencyjne działki lub linia elewacji budynku. Być może tak to jest w konkretnych sytuacjach, ale wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy o nałożenie kary musi konkretnie wykazać te okoliczności, zwłaszcza że dane z ewidencji gruntów nie mają dla takich spraw szczególnej mocy dowodowej. Wynika to z treści art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1752), który nie przypisuje takim danym szczególnego znaczenia przy wymierzaniu kar za zajęcie pasa drogowego, a czyni to dla wskazanych tam postępowań. Podsumowując, nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić położenie obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic tego pasa. Niewyjaśnienie tych okoliczności, tak jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny nie został poprawnie ustalony. Zdaniem Sądu, odręczne naniesienie na wydruku z mapy zasadniczej zarówno granic pasa oraz usytuowania spornego nośnika poprzez postawienie czerwonej kropki nie świadczy o poprawnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, nawet jeśli w aktach administracyjnych znajdują się zdjęcia fragmentu ściany budynku wraz z nośnikiem. Trudno uznać, by zaznaczenie na mapie czerwonej kropki stanowiło wrysowanie nośnika reklamowego w odpowiedniej skali. Nadto w sprawie nie wynika by naniesień tych dokonała osoba posiadająca stosowne uprawnienia geodezyjne. Zauważyć także trzeba, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się zdjęcia obrazujące dwa nośniki reklamowe. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny którego konkretnie nośnika decyzja dotyczy. Końcowo dodać należy, że w zakresie przedmiotowej lokalizacji co do zajęcia pasa drogowego, tyle że w innym okresie, wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r. II GSK 1389/21, krytycznie oceniając naniesienie na wyrysie mapy ewidencyjnej lokalizacji nośnika reklamowego flamastrem (jak w sprawie niniejszej) i wskazując, że skoro na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) sporny obiekt w odpowiedniej skali oraz przez uprawnioną do tego osobę, to uzasadniony jest wniosek, że brak jest pewności co do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym. Takimi samymi deficytami obarczone jest postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej. W ponownym postępowaniu organ ustali przebieg spornego pasa drogowego w relatywnym okresie oraz położenie obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic tego pasa, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej uwag, a następnie w zależności od ustaleń podejmie stosowną decyzję. W tych okolicznościach należało stwierdzić, że naruszenie przez organy zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Braki w ustaleniach faktycznych powodują, że dokonywanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przedwczesne. Ze wskazanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujący uiszczony wpis od skargi i koszty wynagrodzenia reprezentującego Spółkę pełnomocnika.