VI SA/Wa 491/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2022 r., numer [...] w przedmiocie zapisu w ewidencji zjazdów postanawia: odrzucić skargę

Pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. K. G. (dalej "Skarżąca") wezwała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Organ" lub "GDDKiA") do sprostowania wpisu w Banku Danych Drogowych i umieszczenia zapisu o "zastanym" zjeździe publicznym z drogi krajowej nr [...], przylegającym do działki nr [...] oraz do działki [...], obręb S., gm. O. poprzez wskazanie, że zjazd ten jest dostępem również dz. nr [...] do drogi publicznej. W odpowiedzi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którym odmówił zmian w aktualnej ewidencji zjazdów. W piśmie tym Organ wskazał z kolei, iż zmian w ewidencji zjazdów można dokonać w dwóch przypadkach, tj. gdy sam zarządca drogi wykona zjazd do danej działki albo wykona go właściciel za zgodą zarządcy drogi uzyskaną w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszym przypadku ani zarządca ani właściciel działki o numerze 102 lub jej użytkownik nie wykonał takiego zjazdu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, K. G. podkreśliła, że działka nr [...] obr. S. gm. O. posiada jedyny dostęp do drogi publicznej realizowany w ten sposób, że na szerokości 5.41 m działka ta przylega do ogólnodostępnego zjazdu publicznego z [...], który na mapie zasadniczej opisany jej symbolem "J" - jezdnia. Zjazd ten tak samo przylega do dwóch działek - do działki nr [...] i do działki nr [...], na której znajduje się gminna droga dojazdowa do pól. Przedmiotowy zjazd powstał przed wejściem w życie pierwszej po 1945 r. ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r. i na długo przed utworzeniem GDDKiA. Przed dniem 29 marca 1962 r. istniały legalne drogi publiczne i legalne zjazdy z tych dróg, a także istnieli zarządcy tych dróg. Zjazd ten nadto widnieje na wojskowej mapie niemieckiej aktualizowanej w 1912 r. i na najstarszych mapach wykonanych po 1945 r. Zjazd ten został pierwszy raz opisany w 2005 r. w rejestrze zjazdów przez niemożliwą do ustalenia osobę, jako istniejący zjazd publiczny prowadzący do dz. Nr [...], w oparciu o błędne - amatorskie odczytanie przez tę anonimową osobę mapy zasadniczej z 2002 r. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby, że zarządca drogi zezwolił na lokalizację tego zjazdu. Zatem w ocenie Skarżącej, skoro legalny zjazd publiczny przylega tak samo do dwóch działek, to błędny zapis w ewidencji zjazdów nie powinien być używany do twierdzenia, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jednak organ administracji - GDDKiA tak traktuje ten zapis. Należy wiec ten błędny zapis sprostować, aby organ administracji GDDKiA mógł poprawnie ustalić w postępowaniach administracyjnych okoliczność, czy dz. nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że przedmiotowa działka nr [...] obręb S. została nabyta jako nieruchomość, która nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie zostały dokonane czynności w pasie drogowym drogi krajowej, za zgodą zarządcy, który ten stan prawny i terenowy mogły zmienić. Zdaniem Organu brak było podstaw do sprostowania zapisów ewidencji zjazdów. Nadto w ocenie Organu rejestr zjazdów jest tylko wewnętrznym dokumentem zarządcy drogi. Bank Danych Drogowych i znajdujące się w nim rejestry nie stanowią dokumentu urzędowego, prawa miejscowego czy aktu administracyjnego (decyzji) wiążącego strony. Prowadzenie przez Organ ewidencji zjazdów nie jest czynnością administracyjną, wobec czego nie przysługuje na nią możliwość skarżenia przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd bada bowiem jej dopuszczalność. Skarga jest niedopuszczalna, gdy przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl przepisowi § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Przedmiotowy zakres tej kontroli określony został w art. 3 p.p.s.a. W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej kontrola działalności organów obejmuje orzekanie w sprawach skarg: na decyzje administracyjne, na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, na inne niż określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach , jak również na bezczynność organów administracji publicznej we wszystkich wymienionych wypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a i 8 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczące wskazania braku podstaw do dokonania zmian w aktualnej ewidencji zjazdów. Tym samym koniecznym jest rozważenie, w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. i zakresu właściwości sądów administracyjnych, czy można przypisać mu cechy decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (vide np. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 2/13, dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl, na której to stronie dostępne są także inne orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu). Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (vide np. postanowienie w sprawie II OSK 3330/10). W pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, zaskarżonego pisma nie sposób potraktować jako decyzji, w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., dalej też jako "k.p.a."), gdyż brak jest podstaw materialnoprawnych do jej wydania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Takiego rozstrzygnięcia w związku z żądaniem sprostowania danych zawartych w Banku Danych Drogowych nie przewidują bowiem ani przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej zwanej "u.d.p."), jak również wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz. U. Nr 67, poz. 583). Samo prowadzenie przez GDDKiA Banku Danych Drogowych wynika z art. 18 ust. 2 pkt 1a u.d.p., zgodnie z którym, do GDDKiA należy gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych, oraz z art. 20 pkt 9 u.d.p., który stanowi, iż do zarządcy drogi należy m.in. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom. Natomiast forma oraz zasady prowadzenia Banku Danych Drogowych zostały określone w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r., a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). Stosownie do treści § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad gromadzi dane dotyczące sieci dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli oraz promów, sporządzane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), oraz sporządza informacje o sieci tych dróg, dla celów: 1) statystycznych; 2) obronności. Z kolei w myśl § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępnienia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach GDDKiA udostępnia każdorazowo dane, o których mowa w ust. 1, na żądanie uprawnionych do ich otrzymania organów administracji publicznej. Uwzględniając powyższe nie ma także, w ocenie Sądu, podstaw do potraktowania pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2022 r., jako czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżalnej do sądu administracyjnego. W przepisie tym chodzi o czynności rozstrzygające o prawach i obowiązkach strony wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego, wymagających od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku o charakterze materialnym. W niniejszej sprawie z taką czynnością nie mamy do czynienia. Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, iż rejestry znajdujące się w Banku Danych Drogowych są wewnętrznym dokumentem organu, a ww. rozporządzenie reguluje wyłącznie kwestię ich udostępnienia na żądanie uprawnionych do ich otrzymania organów administracji publicznej. Ani ustawa o drogach publicznych ani cyt. rozporządzenie nie wprowadzają jakiegokolwiek trybu dokonywania zmian, tudzież sprostowania zapisów w przedmiotowym rejestrze na żądanie zainteresowanych tym osób. Dlatego też skarżone pismo GDDKiA informuje jedynie Skarżącą o stanie zapisów w ewidencji oraz przypadkach, w których można dokonać zmian w ewidencji zjazdów. Nie stwierdza ono i nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie kreuje też nowej sytuacji prawnej dla jakiegokolwiek podmiotu prawa. Nie można zatem uznać, że skarżone pismo jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę prawną jednostki, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. W związku z powyższym, uznając skargę za niedopuszczalną jako wniesioną w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.