VI SA/Wa 444/20

Dnia 14 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej do podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych oddala skargę

Przedmiotem skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: strona, skarżąca, spółka lub Operator) jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: organu, Prezes UKE) z dnia [...] grudnia 2019 roku utrzymujące w mocy postanowienie organu z dnia [...] września 2019 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o zmianę umowy dostępu do infrastruktury technicznej. Znak sprawy: [...]. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 16 lipca 2019 r., Operator złożył do Prezesa UKE wniosek, którego przedmiotem była zmiana umów dotyczących udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych łączących Operatora z P. S.A. (dalej P.), tj. umowy z dnia 30 października 2014 r. dotyczącej rejonu energetycznego S. (nr [...]) oraz umowy z dnia 30 października 2014 r. dotyczącej rejonu energetycznego M. (nr [...]). Pismem z dnia 26 lipca 2019 r., Prezes UKE zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany ww. umów. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., Prezes UKE wyłączył do odrębnego postępowania materiał dowodowy obejmujący wniosek o rozstrzygnięcie żądania Operatora o zmianę umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym M. (nr [...]). Postępowanie w przedmiocie zmiany umowy dla rejonu energetycznego M. prowadzone jest pod nr [...]. W toku postępowania ustalono, iż strony (skarżąca oraz P.) pozostają w sporze co do obowiązywania umowy z dnia 30 października 2014 r., dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S. (nr [...]). Operator podważa skuteczność wypowiedzenia ww. umowy przez P.. W tym zakresie Sąd Rejonowy L. z siedzibą w [...] \/lll Wydział Gospodarczy prowadzi postępowanie (sygn. akt [...]), którego przedmiotem jest łączne rozstrzygnięcie o: 1) żądaniu Operatora o ustalenie istnienia pomiędzy Operatorem, a P. stosunku prawnego wynikającego z umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S., oraz 2) żądaniu P. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem oraz o zaniechanie naruszeń poprzez usunięcie urządzeń telekomunikacyjnych podwieszonych na słupach linii elektroenergetycznych w rejonie energetycznym S.. W związku z powyższym, w dniu [...] września 2019 r. Prezes UKE wydał zaskarżone postanowienie, w którym zawiesił postępowanie w przedmiocie zmiany umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S.. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone Operatorowi w dniu 18 września 2019r. Pismem z dnia 25 września 2019 r., Operator złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia z uwagi na zaistniałe w sprawie - zdaniem skarżącej- naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. Zdaniem Operatora naruszenie przywołanych przepisów polegało na błędnym przyjęciu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, podczas gdy niniejsze postępowanie zostało wszczęte z uwagi na złożenie drugiego (ostrożnościowego) wypowiedzenia umowy przez P., które zmierza do rozwiązania umowy niezależnie od kwestionowania przez Operatora wypowiedzenia, które jest przedmiotem oceny w ww. postępowaniu cywilnym. W związku z powyższym, w ocenie Operatora, wydanie decyzji w niniejszej sprawie nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., organ utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na zawisły między Skarżącą i P. spór sądowy o ustalenie istnienia umowy - Organ nie jest władny rozstrzygać wniosku Skarżącej o wydanie decyzji w sprawie jej zmiany, ponieważ rozstrzygniecie sądu cywilnego w przedmiocie istnienia umowy stanowi zagadnienie wstępne. Organ opiera swe rozstrzygnięcie, na wnioskowaniu, że rozstrzygnięcie w sprawie o zmianę umowy zależy od ustalenia przez sąd cywilny czy ta umowa istnieje. W związku z powyższym, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzuciła naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej "kpa") w związku z art. 100 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2460, dalej "Pt") poprzez błędne utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, podczas gdy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej dotyczącej obowiązywania ww. umowy. W oparciu o ten zarzut Strona wniosła o uchylenie Zaskarżonego postanowienia w całości; zasądzenie kosztów postępowania od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej oraz przeprowadzenie postępowania autokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że w świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem, a nie celowości czy słuszności. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); Sąd stwierdza też wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie żadna z wyżej wskazanych przesłanek wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego nie zaszła, co czyni skargę bezpodstawną. Podniesione w niej zarzuty i argumentacja nie podważają zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Analiza materiałów tej sprawy – objętych aktami administracyjnymi, uzasadnia wniosek o prawidłowym ustaleniu w niej przez organ wszystkich istotnych dla oceny podjętego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od rozstrzygnięcia sprawy cywilnej toczącej się w Sądzie Rejonowym L. z siedzibą w [...] [...] Wydział Gospodarczy, dotyczącej obowiązywania umowy z dnia 30 października 2014 r. w kwestii udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S. (nr [...]) oraz żądania P. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń poprzez usunięcie urządzeń telekomunikacyjnych podwieszonych na słupach linii elektroenergetycznych w rejonie energetycznym S.. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa - organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo, interpretując przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, akcentują konieczność wystąpienia ścisłego związku pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a sprawą główną. Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko, że zagadnienie wstępne to zagadnienie materialnoprawne (wyrok NSA z 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99; wyrok NSA z 2 listopada 1999 r., II SA/Kr 78/98). Treścią takiego zagadnienia może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku, zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne, od rozstrzygnięcia których uzależnione jest rozpatrzenie sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Powszechnie przyjmuje się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego problemu prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było ono przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zagadnienie wstępne musi mieć przy tym bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa Komentarz 2004, Wrocław 2004, s.682). Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). Przenosząc te uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ ustalił w sposób prawidłowy wystąpienie istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania. Nie ma wątpliwości, że w sprawie wystąpiły wszystkie trzy wymienione warunki zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Między stronami sporny jest fakt obowiązywania umowy dotyczącej udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S.. P. wypowiedziała ww. umowę w związku z naruszaniem przez Operatora jej postanowień. Natomiast, Operator zakwestionował zasadność wypowiedzenia ww. umowy i wystąpił do sądu rejonowego z pozwem o ustalenie dalszego obowiązywania ww. umowy. W niniejszej sprawie zachodzi konieczność ustalenia w postępowaniu cywilnym, czy ww. umowa nadal wiąże strony. Argumentacja i przytoczone przez organ orzecznictwo wskazujące, że "Ustalenie skuteczności wypowiedzenia umowy zawartej pomiędzy powodem i zainteresowanym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 91 § 1 pkt 4 KPA, co uzasadnia zawieszenie postępowania i wezwanie powoda na podstawie ort 100 § 1 KPA do wystąpienia do sądu z powództwem o ustalenie przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego i wyznaczenia na tę czynność terminu." (por. wyrok Sądu Okręgowego - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] października 2013 r., sygn. akt [...]), jest w ocenie Sądu, w tej sprawie w pełni zasadne i słuszne. Sposób rozpatrzenia niniejszej sprawy jest bowiem uzależniony od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny tj. obowiązywania lub nieobowiązywania umowy pomiędzy stronami. Ustalenie tych okoliczności stanowi niewątpliwie uprawnienie sądu powszechnego, a nie Prezesa UKE. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że, jak wskazuje Operator, niniejsze postępowanie zostało wszczęte i dotyczy wyłącznie drugiego wypowiedzenia umowy przez P. (tzw. "wypowiedzenia ostrożnościowego"). Należy w tym przypadku przyznać rację organowi, który prowadząc sprawę w dalszym toku, tak jak chce tego Operator, dokonałby w istocie ustalenia, czy sporna umowa dotycząca udostępnienia infrastruktury elektroenergetycznej dla podwieszenia przewodów telekomunikacyjnych w rejonie energetycznym S. nadal wiąże strony, w związku z czym możliwe jest jej wypowiedzenie. Prezes UKE, zgodnie z przywołanym wyżej orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie jest jednak organem uprawnionym do dokonywania takiej merytorycznej oceny. Rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak już wyżej wspomniano, należy do kompetencji sądu powszechnego. W tym stanie rzeczy, uwzględniając wskazane w sprawie okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienia Prezesa UKE odpowiadają prawu, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.