VI SA/Wa 4402/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. w S. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie zgody na przewóz specjalny w części dotyczącej obowiązku wyposażenia łodzi flisackiej w kamizelki ratunkowe oddala skargę

Decyzją z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] Minister Infrastruktury (dalej także jako: organ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu delegatura w Krakowie (dalej także jako organ pierwszej instancji) z dnia 13 marca 2023 r. orzekającą o wyrażeniu zgody na przewóz specjalny w części dotyczącej obowiązku wyposażenia łodzi flisackiej w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Polskie Stowarzyszenie [...] na rzece D] w S.(dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) pismem z dnia 28 lutego 2023 r. wystąpiło do Dyrektora Urzędu Żeglugi Śródlądowej we Wrocławiu delegatura w Krakowie z wnioskiem o wydanie decyzji zawierającej stosowną zgodę na spływ przełomem rzeki D. na rok 2023 oraz określenie warunków realizacji spływu. Organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia 13 marca 2023 r. wyraził zgodę na przewóz specjalny polegający na wielokrotnym spływie zestawów (sprzężonych łodzi flisackich) rzeką D. na odcinku od km 167+500 m. S. do km 148+950 m. K.wraz z pasażerami, maksymalnie do 12 osób i jednocześnie nałożył m.in. obowiązek wyposażenia łodzi flisackiej w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. Od tej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie w części dotyczącej nakazu wyposażenia łodzi flisackiej w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na sprzężonej łodzi flisackiej. Wspomnianą na wstępie decyzją Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej jako: k.p.a.), § 1.01 lit. g, § 1.08 oraz § 1.21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (Dz. U. poz. 2072, dalej jako: przepisy żeglugowe), w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. poz. 1423, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że zgodnie z § 1.01 lit. g przepisów żeglugowych łodzie flisackie należy zaliczyć do tzw. scalonych materiałów pływających. Uprawianie żeglugi w tym przypadku po wodach śródlądowych nie będących drogami wodnymi, jest regulowane przy pomocy zezwolenia na przewóz specjalny wydawanego przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej, zgodnie z § 1.21 przepisów żeglugowych. Powyższy przepis jednoznacznie określa, że przewozy specjalne mogą się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego na wniosek przez dyrektora urzędu właściwego dla miejsca rozpoczęcia podróży. Dodatkowo w § 1.21 ust. 3 przepisów żeglugowych wskazano, że przewozy specjalne powinny odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Organ podał jednocześnie, że z § 1.08 ust. 1 przepisów żeglugowych wynika, iż statki i scalone materiały pływające, a takimi są łodzie flisackie zgodnie z § 1.01 lit. g przepisów żeglugowych powinny być zaprojektowane i wyposażone zgodnie z odrębnymi przepisami w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej tak, aby zapewnić bezpieczeństwo żeglugi oraz bezpieczeństwo osób znajdujących się na statku. Odrębne przepisy, o których mowa w przytoczonym § 1.08 ust. 1 przepisów żeglugowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków. Powyższe oznacza, że zarówno wyposażenie statków, jak i scalonych materiałów pływających powinno być zgodne z ww. rozporządzeniem. W konsekwencji zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, scalone materiały pływające powinny być wyposażone w pasy lub kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na statku oraz w koła ratunkowe Z powyższego wynika, że organ wydający zezwolenie nie tylko może, ale i ma obowiązek określić, jakie warunki należy spełnić, aby móc prawidłowo przeprowadzić przewóz specjalny, polegający - w niniejszym przypadku - na przewozie osób. Organ rozpatrujący wniosek uznał wyposażenie każdej łodzi flisackiej w odpowiednią ilość kamizelek ratunkowych za zasadny dla zapewnienia bezpieczeństwa przewożonych osób. Od tej decyzji Stowarzyszenie złożyło skargę wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) § 1.21 pkt 3 oraz § 1.08 pkt 1 załącznika przepisów żeglugowych b) § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków, polegające na przyjęciu, że istnieje wynikający z przepisu opisanego w pkt "b" bezwzględny obowiązek prawny wyposażania łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na statku, podczas gdy analiza przepisów wskazanych w pkt "a" wskazuje, że tego rodzaju obowiązek prawny nie istnieje, a wyposażenie techniczne łodzi flisackich musi zostać określone w zezwoleniu wydanym przez właściwego dyrektora urzędu do spraw żeglugi śródlądowej na podstawie jego specjalistycznej wiedzy i doświadczenia, przy uwzględnieniu archaicznej budowy i tradycyjnego charakteru łodzi flisackich, wykorzystywanych do przewozu turystów na rzece D.. 2) Naruszenie przepisów postępowania z uwagi na wydanie decyzji przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 1, art. 7a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięciu wniosków dowodowych strony i w konsekwencji poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolnej, a nie swobodnej ocenie, podczas gdy prawidłowo zebrany w sprawie materiał dowodowy winien doprowadzić do wniosku, że wyposażanie łodzi flisackich w kamizelki ratunkowe nie zwiększy bezpieczeństwa turystów, w istotny sposób utrudni prowadzenie spływu przełomem D. i doprowadzi do naruszenia archaicznego i tradycyjnego sposobu jego realizacji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona w niniejszej sprawie jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd zwraca uwagę, że podobna decyzja, jak ta stanowiąca przedmiot kontroli w niniejszej sprawie (zezwalająca skarżącemu Stowarzyszeniu na przewóz specjalny polegający na wielokrotnym spływie łodzi flisackich rzeką D. pod warunkiem wyposażenia tych łodzi w kamizelki ratunkowe) została wydana w roku 2022. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2431/22) oddalił skargę. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone we wspomnianym orzeczeniu albowiem ani stan faktyczny ani stan prawny nie uległy zasadniczej zmianie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie przepisów żeglugowych na śródlądowych drogach wodnych (przepisy żeglugowe). Zgodnie z § 1.01 lit. g przepisów żeglugowych łodzie flisackie należy zaliczyć do tzw. scalonych materiałów pływających. Przepis ten stanowi bowiem, że scalone materiały pływające to konstrukcje przystosowane do pływania, niebędące statkiem lub obiektem pływającym, a w szczególności: tratwy, sprzężone łodzie flisackie, pontony, beczki. Stosownie zaś do § 1.21 przepisów żeglugowych uprawianie żeglugi po wodach śródlądowych niebędących drogami wodnymi, jest regulowane w tym przypadku przy pomocy zezwolenia na przewóz specjalny wydawanego przez dyrektora urzędu żeglugi śródlądowej. Powyższy przepis jednoznacznie określa, że przewozy specjalne mogą się odbywać wyłącznie na podstawie zezwolenia wydanego przez dyrektora urzędu właściwego dla miejsca rozpoczęcia podróży. Zgodnie z § 1.21 ust. 3 ww. załącznika przewozy specjalne powinny odbywać się zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Należy zwrócić uwagę, że w myśl § 1.08 ust. 1 przepisów żeglugowych zarówno statki jak i scalone materiały pływające powinny być zaprojektowane i wyposażone zgodnie z odrębnymi przepisami w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej tak, aby zapewnić bezpieczeństwo żeglugi oraz bezpieczeństwo osób znajdujących się na statku. Stąd też organ zasadnie przyjął, że wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków znajdują również zastosowanie do scalonych materiałów pływających, a zatem w niniejszej sprawie do tratw flisackich. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 listopada 2010 r. statek, a mając na uwadze powyższe również scalone materiały pływające, z wyjątkiem statku na stałe zacumowanego do nabrzeża, powinny być wyposażone w pasy lub kamizelki ratunkowe w liczbie odpowiadającej liczbie osób znajdujących się na statku oraz w koła ratunkowe. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1.21 pkt 3 oraz § 1.08 pkt 1 przepisów żeglugowych oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. nie jest usprawiedliwiony. Sąd podziela pogląd przedstawiony w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2022 r., który stwierdził, że podczas spływu łodzią flisacką pasażerowie narażeni są na różnego nieprzewidywalne, niebezpieczne sytuacje. Nakaz posiadania kamizelek ratunkowy jest podstawowym i niezbędnym środkiem bezpieczeństwa. Sposób zrealizowania wymogu wyposażenia łodzi w kamizelki ratunkowe nie został określony w zezwoleniu, lecz został pozostawiony do realizacji organizatorowi spływów w najbardziej dla siebie odpowiedni sposób np. poprzez wprowadzenie obowiązku odbywania podróży w kamizelkach, co spowoduje, że nie będzie konieczności ich magazynowania w wydzielonym miejscu na łodziach. Ustalenie warunku wyposażenia tratw w kamizelki ratunkowe jest zatem zgodne z określonym w § 1.08 pkt 1 przepisów żeglugowych obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi oraz osób znajdujących się na statku (scalonym materiale pływającym). Organy w trosce o bezpieczeństwo pasażerów i w ramach kompetencji przyznanych im przez prawodawcę słusznie nakazały skarżącemu jako organizatorowi spływów rzeką D. wyposażyć łodzie flisackie w kamizelki ratunkowe. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności wskazanych w skardze. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organu, który uznał za niecelowe przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z opinii biegłego oraz z wizji lokalnej na okoliczność dotychczas stosowanych środków zabezpieczenia spływów. Należy zgodzić się z organem, że o wydawaniu zezwoleń i określaniu warunków, na jakich mogą być organizowane spływy łodziami flisackimi decyduje wyspecjalizowany organ administracji żeglugi śródlądowej, odpowiedzialny za zapewnienie bezpieczeństwa żeglugi i powołany właśnie w tym celu. Decyzja o podjęciu właściwych środków w celu zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi należy do organu, a nie do biegłego. Należy zgodzić się z organem, który stwierdził, że ustawodawca powierzył kompetencję określania warunków dokonywania przewozu specjalnego organom wydającym zezwolenie, pozostawiając im pewną swobodę kształtowania decyzji, tak aby kierując się potrzebą zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa mogły one dostosowywać te wymagania do warunków realizacji przewozu specjalnego. Opinia biegłego w tym zakresie nie może prowadzić ani do obejścia przepisów prawa, ani ograniczać swobody decyzyjnej organu, bowiem to na organie spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi. Niezależnie od powyższego, jak wskazano wyżej, nałożony na skarżącego obowiązek wyposażenia łodzi w kamizelki ratunkowe stanowi podstawową i najbardziej skuteczną metodę zapewnienia bezpieczeństwa pasażerów. Stąd też powoływanie biegłego do oceny dotychczas stosowanych metod należy uznać za zbędne, w szczególności, gdy okoliczność ta nie była sporna lub wątpliwa. Organy obu instancji miały wiedzę o zasadach i środkach obecnie stosowanych dla zachowania bezpieczeństwa, stąd przeprowadzanie dodatkowych dowodów w tym również wizji lokalnej było zbędne. Sąd zwraca uwagę, że dotychczasowy brak wypadków, nie oznacza, że nie mogą się one wydarzyć w przyszłości. Zabezpieczenie w postaci nietonących rzutek nie jest zabezpieczeniem indywidualnym dla każdego pasażera, z którego w razie wypadku mogą korzystać wszyscy pasażerowie łodzi flisackiej w tym samym czasie, ponieważ jest ona wyposażona zwykle w dwie lub trzy tego typu rzutki. Tym samym powyższe zabezpieczenie nie jest zabezpieczeniem dającym gwarancję bezpieczeństwa wszystkim przebywającym na łodzi flisackiej osobom. Kamizelka ratunkowa jest najbezpieczniejszym, indywidualnym i podstawowym środkiem zabezpieczającym przed skutkiem nieprzewidzianych wypadków na wodzie. Sąd odnosząc się do zarzutów strony o uciążliwości nałożonego na nią obowiązku zwraca uwagę, że w zezwoleniu organ nie nakazał wyposażenia łodzi w 12 kamizelek, ale jedynie w taką liczbę kamizelek, która odpowiada liczbie przewożonych osób. Jeżeli zatem umieszczenie kompletu kamizelek na łodzi lub 12 pasażerów w kamizelkach na łodzi spowoduje, znaczne konsekwencje finansowe związane z zakupem kompletu kamizelek ze stosownym certyfikatem dla wszystkich łodzi flisackich, możliwe jest zmniejszenie liczby pasażerów rejsu, a tym samym zmniejszenie liczby wymaganych kamizelek i wygospodarowanie w ten sposób przestrzeni na nie. Podkreślić należy, że kamizelki ratunkowe stanowią element wyposażenia ruchomego, o stosunkowo niewielkich rozmiarach, obowiązkowo stosowane na jednostkach o znacznie mniejszej wielkości niż łodzie flisackie. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił wszelkie rygory procedury administracyjnej, określające jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ zebrał w sposób wyczerpujący i ocenił cały materiał dowodowy (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.), ustosunkował się do twierdzeń strony, a także wystarczająco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Organ nie naruszył także art. 7a k.p.a. określającego zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. W niniejszej sprawie nie było bowiem żadnych wątpliwości co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.