VI SA/Wa 436/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest decyzja z [...] grudnia 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 1 i § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższą decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018, poz. 2068 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") oraz zgodnie z uchwalą Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), Prezydenta [...] wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 129.408,00 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu i umieszczeniu w nim fundamentu reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego 4,80 m2 w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 4 listopada 2008 r. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji I instancji, SKO wyjaśniło, że decyzją z [...] marca 2007 r. Prezydent [...] odmówił spółce [...] S.A., wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 96,00 m2 w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Kolegium po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. WSA w Warszawie wyrokiem z 10 października 2007 sygn. akt VI SA/Wa 1242/07 oddalił skargę na decyzję SKO z [...] maja 2007 r. nr [...] (wyrok WSA jest wyrokiem prawomocnym). Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że w okresie od 1 stycznia 2007 r. Spółka nie posiadała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. W związku z tym decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent [...] wymierzył spółce [...] sp. z o.o., której następcą prawnym jest Strona, karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego 4,80 m2 od 1 stycznia 2007 r. do 4 listopada 2008 r. w wysokości 129.408,00 zł. SKO wskazał dalej w zaskarżonej decyzji, że po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2009 r. nr [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W konsekwencji po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] wydał ww. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Kolegium odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji i stanowiska, że w sprawie upłynął termin przedawnienia do nałożenia przedmiotowej kary, a po jego upływie nałożenie administracyjnej kary pieniężnej jest niedopuszczalne, wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednakże przyjmuje się, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu pismem z [...] października 2008 r. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, przyjąć należy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy K.p.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji która miała miejsca w 2017 r. SKO wskazało następnie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 40d ust 3 ud.p., zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Akta sprawy wskazują, że Strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim fundamentu reklamy o łącznej pow. rzutu poziomego 4,80 m2 od 1 stycznia 2007 r. do 4 listopada 2008 r. Nie ulega również wątpliwości, jak wskazało Kolegium, że jeżeli fundament funkcjonujący w pasie drogowym [...] w rej. ul. [...] w [...] po 31 grudnia 2006 r. stanowił fundament nośnika reklamowego objętego wcześniejszymi zezwoleniami to zajmującym przedmiotowy teren fundamentem pozostawionym po tej reklamie była Spółka [...] sp. z o.o., obecnie Strona, adresat zezwoleń obejmujących okres do 31 grudnia 2006 r. i wnioskodawca o wydanie zezwolenia na okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. (co do którego okresu odmówiono wydania zezwolenia decyzją z [...] marca 2007). We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] grudnia 2020 r. w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji: 1) art. 61 § 1 i 4 K.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte [...] października 2008 r., podczas gdy zostało ono wszczęte [...] lipca 2019 r., a w konsekwencji zastosowanie w przedmiotowej sprawie mają przepisy K.p.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., 2) art. 189g § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wobec upływu 5-letniego terminu umożliwiającego nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej i wobec braku uregulowania tej kwestii w przepisach odrębnych, możliwość wydania decyzji wymierzającej karę uległa przedawnieniu, 3) art. 189a § 2 pkt 3 K.p.a., poprzez jego pominięcie, w sytuacji, gdy żadne przepisy odrębne nie regulują kwestii przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (z przekroczeniem terminu zezwolenia), a w konsekwencji do ustalenia terminu i przesłanek przedawnienia możliwości nałożenia tej kary winny mieć zastosowanie przepisy Działu IVA k.p.a., 4) art. 40d ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że przepis ten odnosi się do terminu przedawnienia ukarania, podczas gdy ma on zastosowanie w odniesieniu do przedawnienia terminu płatności kary za nielegalne zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji, naruszają bowiem przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 189g § 1 K.p.a. Przed przystąpieniem do meritum sprawy, Sąd wyjaśnia, że całkowicie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 11 grudnia 2020 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1249/20 i przyjmuje za własne zawarte w nim wywody Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie, odnoszące się do problemów prawnych aktualnych w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 189g § 1 K.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Nie ulega przy tym najmniejszej wątpliwości, że przepis powyższy znajduje zastosowanie także w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Granice materialne sprawy nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wyznaczają zarówno przepisy art. 40 ust. 12 u.d.p., jak i przepisy art. 189g K.p.a. Oznacza to, że właściwy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, każdorazowo musi nie tylko dokładnie ustalić stan faktyczny, rozważyć zaistnienie - określonych w prawie materialnym - obiektywnych przesłanek do nałożenia kary ale także rozważyć, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania między innymi instytucji prawnych przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - przedawnienie karalności (art. 189g K.p.a.). Jednocześnie, wbrew argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy instytucji przedawnienia nałożenia kary uregulowanej w art. 189g § 1 K.p.a., nie wyłącza bynajmniej art. 189a § 2 K.p.a. Zgodnie z nim w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Organ uważa, że tego typu odrębnym przepisem, wyłączającym, na podstawie art. 189a § 2 K.p.a., możliwość odwołania się w realiach przedmiotowej sprawy do art. 189g § 1 K.p.a., jest art. 40d ust. 3 u.d.p. W myśl art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia między innymi kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Zdaniem SKO ten bowiem przepis stanowi samodzielną, zupełną i wystarczającą podstawę do uznania, że z upływem wskazanego w nim pięcioletniego terminu, przedawnia się obowiązek zapłaty określonej w art. 40 ust. 12 u.d.p. z tytułu wymierzonej kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy i czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 189g ust. 1 K.p.a. Argumentacji organu nie sposób jednakże podzielić. Otóż przedawnienie może być rozumiane jako instytucja prawna wyłączająca nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia tej kary lub stwierdzenia naruszenia prawa i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (tak też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2020). Innymi słowy, na gruncie przepisu art. 189g K.p.a., można wyróżnić trzy rodzaje przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych: 1) przedawnienie nałożenia kary (§ 1); 2) przedawnienie wszczynania postępowania (stwierdzania naruszenia prawa) (§ 2); 3) przedawnienie egzekucji (§ 3). Tym samym, skoro zgodnie z art. 40d ust. 3 u.d.p. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym kara powinna zostać uiszczona, oczywistym jest, że uregulowanie powyższe odnosi się do ujętej w art. 189g § 3 K.p.a., kwestii przedawnienia samej egzekucji już nałożonej kary pieniężnej. To bowiem dopiero w decyzji nakładającej karę pieniężną wskazuje się stronie termin jej zapłaty. Na gruncie niniejszej sprawy termin ten określony został w punkcie 3 decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 roku – 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. I to od końca roku, w którym upłynął wspomniany czternastodniowy termin liczony od chwili, gdy decyzja o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej nabrała waloru ostateczności, rozpoczął się bieg pięcioletniego terminu przedawnienia jej uiszczenia, o którym mowa w art. 40d ust. 3 u.d.p. Oznacza to, że po jego upływie kara pieniężna nie podlega egzekucji. Zatem art. 40d ust. 3 u.d.p., jako przepis odrębny, regulujący kwestię terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 4 K.p.a., wyłącza zastosowanie w tym zakresie ogólnej regulacji terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, ujętej w art. 189g § 3 K.p.a. Art. 40d ust. 3 u.d.p., nie wyłącza jednakże w żaden sposób zastosowania na gruncie spraw dotyczących nakładania kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego, instytucji przedawnienia samego nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 K.p.a. Tym samym art. 189g § 1 K.p.a. wyłącza możliwość ukarania Skarżącego, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa a niewątpliwie z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. wymierzył bowiem Spółce karę pieniężną za naruszenie prawa, które miało miejsce w 2007 i 2008 r. (od 1 stycznia 2007 r. do 4 listopada 2008 r.). Tymczasem, zgodnie z art. 189g § 1 K.p.a., kara pieniężna za powyższe naruszenia mogła zostać nałożona najpóźniej w 2014 r., uwzględniając wynikający z art. 189h § 4 pkt 1 okres zawieszenia terminu przedawnienia K.p.a. w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym w przedmiotowej sprawie w 2007 r. Należy przy tym zauważyć, że istotnie w okresie, w którym doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej, przepisy regulujące kwestię, między innymi przedawnienia kar pieniężnych, nie obowiązywały. Kluczowy dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie art. 189g § 1 K.p.a. (zamieszczony w dziale IVa k.p.a.), został wprowadzony do tej ustawy z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, zwanej dalej ustawą zmieniającą). Z kolei zgodnie z art. 16 ww. nowelizacji, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie objętej skargą wszczęto [...] października 2008 r. a więc przed datą wejścia w życie nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. Jednakże reguła intertemporalna ujęta w art. 16 ww. nowelizacji, nie ma zastosowania do art. 189g § 1 K.p.a. Przedawnienie nałożenia kary uregulowane tym przepisem ma bowiem charakter materialnoprawny a nie procesowy (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, komentarz do art. 189g, teza 2, 3; M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, WKP 2019, rozdział 2.2; Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), Fenomen prawa administracyjnego, Księga Jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, Przedawnienie administracyjnych kar pieniężnych, WKP 2019, rozdział 5). Przepis art. 16 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do zasad postępowania, a nie uregulowań materialnych. Ustawa zmieniająca zaś nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących uregulowań materialnych. W takiej sytuacji należy stosować nowe uregulowania (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; wyroki NSA z: 4 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 53/20; 20 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 263/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). M. Wincenciak uważa z kolei, że powinno się stosować rozwiązania względniejsze (tamże, rozdz. 2.2.), przy czym w K.p.a. przed 1 czerwca 2017 r nie było rozwiązań dotyczących przedawnienia. Z kolei A. Krawczyk w komentarzu do art. 189g K.p.a. (W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019) uważa, że rozwiązania zawarte w art. 189g K.p.a. zostały wprowadzone na wzór rozwiązań przyjętych w prawie karnym. Jeśli wszczęto postępowanie, to odpowiedzialność za naruszenie (według art. 189g § 1 K.p.a. możliwość nałożenia kary) ustaje, jeśli w ciągu określonego ustawą czasu nie wydano ostatecznej decyzji (por. Jakimowicz Wojciech (red.), Krawczyk Mariusz (red.), Niżnik-Dobosz Iwona (red.), tamże, rozdział 3; M. Wincenciak, tamże, rozd. 2.3.). Przepisy dotyczące przedawnienia pełnią przede wszystkim funkcję ochronną względem obywateli, łagodząc bezwzględny charakter kar pieniężnych, a następnie ich egzekucję (por. W. Piątek, Kodeks postępowania administracyjnego w świetle ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. – ogólna charakterystyka zmian, ZNSA z 2017 r. z. 5 s. 21-36). W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skoro zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji, wydana została już w stanie prawnym, w którym obowiązywał przepis art. 189g § 1 K.p.a., winien on znaleźć w niniejszej sprawie zastosowywanie, wyłączając tym samym możliwość nałożenia kary pieniężnej z uwagi na upływ pięcioletniego terminu przedawnienia. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 135 P.p.s.a., należało orzec o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. (pkt 1 sentencji), jak również, na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie (pkt 2 sentencji). O kosztach sądowych postanowiono (pkt 3 sentencji) w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 P.p.s.a.