VI SA/Wa 374/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Gorajewski, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Protokolant st. ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. R. kwotę 6.917 zł (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO w [...], organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. R. (dalej skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej też organ I instancji) z [...] marca 2021 r. nr [...] o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 60 519,30 zł za zajęcie pasa drogowego Al. [...] (drogi wojewódzkiej) w rej. dworca [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 20 września 2017 r. do 11 lipca 2018 r. (295 dni) pod kiosk handlowy o powierzchni 18,65 m2. Stan sprawy przedstawia się następująco. Prezydent Miasta [...] w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] marca 2021 r. w pierwszej kolejności odnotował, że w sprawie kiosku handlowego funkcjonującego w pasie drogowym Al. [...] w rej. dworca [...] były już prowadzone postępowania administracyjne. Za okres od 15 marca 2006 r. do 29 września 2015 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] (dalej ZDM), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], sukcesywnie nakładał kary pieniężne na właścicielkę kiosku L. R., a po jej śmierci - za okres od 29 września 2015 r. do 19 września 2017 r. - na skarżącego jako jej następcę prawnego – jednak kiosk pozostaje nadal w pasie drogi. O nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w okresie od 29 września 2015 r. do 19 września 2017 r. (data ostatniej kontroli) została wydana decyzja z [...] lutego 2018 r. (organ w tym miejscu mylnie – bo inaczej niż wynika to z akt administracyjnych - odnotował datę [...] sierpnia 2018 r.), która skutkiem złożonego odwołania została przez SKO uchylona decyzją z [...] lutego 2020 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wydał decyzję [...] września 2020 r., która jest obecnie przedmiotem postępowania odwoławczego w toku instancji. Nadto, jak wskazano w uzasadnieniu ww. decyzji organu I instancji z [...] marca 2021 r. (por. strona 3 akapit 4) to, że kiosk handlowy znajduje się w pasie drogowym było już stwierdzone w decyzji SKO nr [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] wymierzającą skarżącemu karę pieniężną, za zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. dworca [...], w terminie od 12 lipca 2018r. do 27 sierpnia 2019r. (Sądowi z urzędu jest wiadome, że skarga strony na tę decyzję została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z 6 lipca 2021 r. VI SA/Wa 1458/21 z powodu nieterminowości wniesienia; postanowienie to jest prawomocne). Jeżeli chodzi natomiast o sprawę niniejszą, to pismem ZDM z [...] czerwca 2018 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia ww. pasa drogowego przez usytuowanie w nim kiosku handlowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o przeprowadzeniu wizji/oględzin w terenie. 11 lipca 2018 r. przeprowadzono (z udziałem pełnomocnika skarżącego) wyznaczone oględziny pasa drogowego, które potwierdziły "funkcjonowanie kiosku handlowego o powierzchni 18,65 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi", będącego własnością skarżącego, w pasie drogowym. W uwagach strony odnotowano, że strona ma wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego Al. [...] i umieszczenia w nim przedmiotowego kiosku handlowego; tj. "ma wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego, wobec tego stwierdzenie, że kiosk jest usytuowany w całości w pasie drogowym jest przedwczesne"(por. protokół oględzin z [...] lipca 2018 r. w aktach administracyjnych sprawy). Decyzją ZDM z [...] października 2018 r. nr [...] wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie ww. pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 20 września 2017 r. do 11 lipca 2018 r. W aktach sprawy zgromadzono mapę zasadniczą w skali 1:500 z zaznaczonym przebiegiem pasa drogowego Al. [...] w rej. dworca [...] oraz wypis i wyrys z rejestru gruntów potwierdzające, że działka nr [...] z obr. [...], na której umieszczony jest kiosk handlowy, jest działką drogową będącą we władaniu ZDM. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, decyzją z [...] lutego 2019 r. [...] uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że w aktach nie ma stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizję umieszczonego w tym pasie obiektu/kiosku handlowego z tymi liniami, pozwalającego stwierdzić niewątpliwie przypadek zajęcia pasa drogowego, tj. na mapie nie naniesiono kiosku i nie wykazano, że koliduje on z pasem drogowym. ZDM, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w przedmiotowym okresie, tj. od 20 września 2017 r. do 11 lipca 2018 r., wskazując, że w aktach znajduje się wypis z wyrysem z rejestru gruntów przekazany przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z [...] lipca 2018 r. oraz mapa z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających pasa drogowego Al. [...] w rej. dworca [...] z naniesionym na tą mapę kioskiem handlowym, przekazana pismem z [...] lipca 2018 r. z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...]. Dokumentacja ta potwierdziła, że przedmiotowy obiekt/kiosk funkcjonujący na gruncie będącym częścią działki ew. nr [...] z obrębu [...], będącej w trwałym zarządzie ZDM, znajduje się w pasie drogowym Al. [...]. SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc w szczególności, że na załączonej do akt mapie nie wskazano organu, z którego zasobów miałaby pochodzić, mapa nie jest też opisana "nie wiadomo więc tak naprawdę co to za mapa". Prawidłowa mapa to mapa spełniająca warunki dla dokumentu geodezyjnego. W aktach dalej nie ma stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa oraz kolizję umieszczonego w nim obiektu. Organ winien zatem ustalić granice pasa na podstawie stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego, zawierającego opis ze wskazaniem organu, z którego zasobów pochodzi mapa; przebieg pasa drogowego powinien też zostać wykazany w oparciu o treść książki drogowej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZDM ww. decyzją z [...] marca 2021 r. na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.), działając w imieniu Prezydenta Miasta [...], wymierzył skarżącemu karę pieniężną, za zajęcie pasa drogowego Al. [...] w rej. dworca [...] drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 20 września 2017 r. do dnia 11 lipca 2018 r. pod kiosk handlowy o powierzchni 18,65 m2 , ustaloną w kwocie wynikającej z iloczynu zajętej powierzchni 18,65 m2, 295 dni zajęcia terenu i ustalonej opłaty w wysokości 1,10 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotne (rok 2017 – 21130,50 zł, rok 2018 – 39388,80 zł, łącznie - 60 519,30 zł). Wskazał, że zebrał w aktach materiał dowodowy w postaci dokumentów pochodzących z zasobów Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...], tj. poświadczone pieczęciami i podpisami: wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej, a Wydział Ewidencji Dróg ZDM, na podstawie przedstawionej w aktach sprawy książki drogowej, wskazał granicę przebiegu pasa drogowego, która ponownie wykazała, że kiosk handlowy znajduje się w pasie drogowym Al. [...] w rej. Dworca [...], zaznaczając przy tym, że granica pasa drogowego jest tożsama z granicą działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Rozważył możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., jednak uznał, że odstąpienie od wymierzenia kary powodowałoby, że skarżący zajmowałaby pas drogowy we wskazanym wyżej okresie nieodpłatnie, co kłóciłoby się z zasadą równego traktowania podmiotów zajmujących pas drogowy, które obowiązane są do ponoszenia opłat z tego tytułu za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Skarżący odwołał się od tej decyzji, akcentując konieczność uzyskania w sprawie opinii geodezyjnej poświadczającej aktualny stan na gruncie; mapa zasadnicza (wskazana przez organ) nie przedstawia bowiem usytuowania spornego obiektu, gdyż został on wybudowany jako samowola budowlana i nigdy nie został zarejestrowany. Pas drogowy nie koliduje z tym obiektem. Konieczność geodezyjnego wyznaczenia granic pasa skarżący upatruje w tym, że na terenie działki ew. nr [...] usytuowana jest co najwyżej niewielka część tego obiektu, większość usytuowana jest na terenie działki ew. nr [...], która nie stanowi pasa drogowego. SKO w [...] ww. decyzją z [...] listopada 2021 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji z [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z dokumentacji fotograficznej, wydruku mapy zasadniczej oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że w ww. pasie drogowym w okresie od 20 września 2017 r. do 11 lipca 2018 r. umieszczony był w sposób ciągły kiosk handlowy o pow. 18,65 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Na mapie zasadniczej widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy. Nie ma żadnych podstaw, aby odmówić tym dowodom wiarygodności; zestawione ze sobą dają obraz rzeczywistego zajęcia pasa drogowego przez kiosk handlowy, który był umieszczony w tym samym miejscu w sposób ciągły. Decyzja organu I instancji zawiera elementy wymagane dla decyzji administracyjnej. Skarżący miał zapewniony dostęp do tych i innych materiałów dowodowych, mógł się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Skarżący nie kwestionował tego, że jest właścicielem kiosku. W protokole i w pomiarze sytuacyjnym reklamy wskazano powierzchnie kiosku i zajętego pasa drogowego. Stąd organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, ponieważ prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o ww. uchwałę Rady m.st. Warszawy z 27 maja 2004 r. nr XXXI/666/204. Nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się z tą decyzją, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Sądu wniósł o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, jak również o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi decyzji. Według skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzono z naruszeniem zasad gromadzenia i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a zaskarżona decyzja, stanowiąca konsekwencję naruszenia prawa proceduralnego, podlega uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Nadto zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie tych zarzutów podnosząc m.in., że dowody, na które powołał się organ odwoławczy nie usuwają wątpliwości, które stanowiły podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w sprawach obejmujących inne okresy rzekomego naruszenia. W szczególności mapa zasadnicza pochodząca z zasobów Biura Geodezji I Katastru Urzędu [...] nie przedstawia usytuowania kiosku gastronomicznego z uwagi na fakt, że został on wybudowany jako samowola budowlana i nigdy nie został zinwentaryzowany geodezyjnie. W tej sytuacji, aby prawidłowo przedstawić usytuowanie kiosku, należałoby uzyskać opinię geodezyjną poświadczającą aktualny stan na gruncie, a nie opierać się na niewiarygodnych i nieprecyzyjnych oględzinach. Konieczność zasięgnięcia opinii biegłego wynika z faktu kwestionowania przez stronę naruszenia granic pasa drogowego lub w najlepszym przypadku nie w takim zakresie, jak wynikałoby to z sentencji zaskarżonej decyzji. W decyzji brak jest informacji, w jaki sposób dokonano obliczenia powierzchni pasa drogowego zajętej przez kiosk, jakimi metodami i przy użyciu jakich urządzeń. Zdaniem skarżącego analiza stanu faktycznego w sprawie pozwala na przyjęcie, że sporny obiekt o funkcji gastronomicznej, nie znajduje się w pasie drogowym Al. [...], jego lokalizacja nie koliduje z chodnikiem, został usytuowany poza linią wyznaczoną dwiema wieżyczkami (wejściami) dworca [...], pas drogowy, w skład którego wchodzi chodnik, miejsca postojowe oraz ulica nie koliduje z tym obiektem. W sprawie konieczne jest geodezyjne wyznaczenie granic pasa drogowego zgodnie z wytycznymi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Decyzja organu opiera się na założeniu, że obiekt znajduje się na części działki ew. nr [...] będącej w trwałym zarządzie ZDM, gdy tymczasem - zdaniem skarżącego – z całą pewnością można powiedzieć, że na terenie tej działki usytuowana jest co najwyżej niewielka część spornego obiektu; większość usytuowana jest na terenie działki ew. nr [...], która nie stanowi pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 19 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych materiałów/dokumentów w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2022 r. (dotyczącej innego okresu zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego przez ten sam sporny obiekt, w której powierzchnię zajęcia określono na 16,60 m2, a nie jak w sprawie niniejszej – na 18,65 m2) oraz w postaci kserokopii zdjęcia opracowanej przez uprawnionego geodetę "mapy zajęcia pasa drogowego" (skala 1: 250) opatrzonej datą [...] marca 2022 r., na której naniesiono sporny obiekt jako częściowo wchodzący na działkę ew. nr [...], która nie jest pasem drogowym ( por. te materiały w aktach sądowych sprawy – karta 92 i nast.). Sąd dopuścił wnioskowany dowód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż w sprawie nie zostały w wyczerpującym zakresie wyjaśnione wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego w procesie subsumpcji poczynionych przez organy I i II instancji ustaleń pod mające zastosowanie przepisy prawa materialnego, wyznaczające z kolei zakres tych ustaleń. Chodzi w szczególności o wyjaśnienie kwestii linii granicznych pasa drogowego, kolizji z tym pasem spornego obiektu/kiosku handlowego i powierzchni zajęcia. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.); przy czym w postępowaniu administracyjnym obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, spoczywa na organie. Sąd nie zastępuje organu w wykonaniu tego obowiązku. Sąd jedynie ocenia legalność/zgodność z prawem podjętego przez organ rozstrzygnięcia wydanego w następstwie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, które jest przedmiotem kontroli Sądu. W tej sprawie wynik tej kontroli, dla organów wydających decyzje w pierwszej i drugiej instancji, jest negatywny; sposób i zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy w sprawie oraz ocena zebranych w tym postępowaniu dowodów nie odpowiada – zdaniem Sądu – zasadom prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy i jej wyjaśnienia stosownie do reguł gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan całej sprawy, który dopiero w całości daje podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zakres badania niniejszej sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, zawierającym definicję pasa drogowego. Stosownie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z przepisu tego nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia; przy czym w razie takiego stwierdzenia nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchnia zajętego pasa i liczba dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te oczywiście winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z ww. zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), a także z zasadami pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), informowania stron (art.9 k.p.a.), szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art.12 k.p.a.). Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych); przy czym droga/ulica – w terenie zabudowanym składa się w szczególności z jezdni, jako części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów i chodnika, jako części drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (por. art. 4 pkt 2, 3, 5, 6 tej ustawy). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowiły w szczególności - jak wskazano to w treści decyzji organów pierwszej i drugiej instancji – pochodzące z zasobów Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...], tj. poświadczone pieczęciami i podpisami, wypis i wyrys z rejestru gruntów oraz wydruk mapy zasadniczej, jak również książka drogowa oraz dokumentacja fotograficzna. Gdy idzie o tak wskazany materiał dowodowy to w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wyrysy z mapy ewidencyjnej w skali 1: 1500 i 1: 1000 (których integralną częścią są wypisy z rejestru gruntów opatrzone – tak jak wyrysy - datami odpowiednio [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2020 r.), na których oznaczone są m.in. działki ew. nr [...] i ew. nr [...]- bez naniesienia obiektu (por. te dokumenty w aktach administracyjnych sprawy na stronach od karty 30 i nast. i od karty 55 i nast.). W wypisie z rejestru gruntów z [...] sierpnia 2020 r. (tak jak we wcześniejszym z [...] lipca 2018 r.) wymienione są w poszczególnych rubrykach -"numer działki [...]", określenie położenia "Al. [...]", opisy użytków "drogi". W aktach znajdują się też cztery wydruki z mapy zasadniczej z [...] pazdziernika 2020 r. ( data wydrukowania) z naniesionym obiektem(por. akta administracyjne sprawy – karta 61 i nast.). Na dwóch z nich pracownik organu (jak można sądzić) zaznaczył zielonym flamastrem granice pasa drogowego, w tym na jednym z tych dwóch wydruków czerwonym kolorem (ukośne kreski) oznaczył naniesiony sporny obiekt, czyniąc obok ukierunkowaną na ten obiekt (przez wskazanie strzałką) adnotację "kiosk pana S. R.". Taki wydruk mapy, z tak naniesionym zaznaczeniem i adnotacjami, może być postrzegany w charakterze wyłącznie szkicu roboczego. Takiemu wydrukowi/dowodowi nie można przypisać charakteru dokumentu geodezyjnego, który by w sposób nie budzący wątpliwości ustalał przebieg pasa drogowego i usytuowanie spornego obiektu w stosunku do linii rozgraniczających pas drogowy, zwłaszcza mając na uwadze wcześniejsze zastrzeżenia organu odwoławczego, który dwukrotnie już w tej sprawie uchylał ww. decyzje organu I instancji z powodu braku stosownego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa oraz kolizję umieszczonego w nim obiektu. W ww. decyzji uchylającej z [...] marca 2020 r. SKO wskazało wprost na konieczność ustalenia granic pasa na podstawie stosownego urzędowego dokumentu geodezyjnego, zawierającego opis ze wskazaniem organu, z którego zasobów pochodzi mapa. Tymczasem w zaskarżonej decyzji SKO, czyniąc ogólną uwagę, że na mapie zasadniczej widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia w nim spornego obiektu (przy czym w decyzji organ używa też słowa "reklamy", co - nawet zakładając oczywistą pomyłkę językową – świadczy o niedochowaniu przez organ należytej staranności przy wydawaniu decyzji i uzasadnia argumentację skargi, że "skoro (...) organ odwoławczy myli przedmiot postępowania z (jak można przypuszczać) inną sprawą różną podmiotowo i przedmiotowo, to można powziąć uzasadnione wątpliwości co do rzetelności (...) przeprowadzonego postępowania"), nie przedstawiło na ten temat bliższego wyjaśnienia, w tym co do wskazania, na którym wydruku z wymienionych opiera swoje stanowisko, jak również co do naniesienia tam linii rozgraniczających pas drogowy z użyciem koloru i samego obiektu w odpowiedniej skali. Wyjaśnienie takie nie wynika też z wcześniejszej decyzji organu I instancji z [...] marca 2021 r., który ograniczył się do stwierdzenia o zebraniu w aktach materiału dowodowego "w postaci dokumentów pochodzących z zasobów Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...], tj. poświadczonych pieczęciami oraz podpisami: wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz mapy zasadniczej (...)", a Wydział Ewidencji Dróg ZDM, na podstawie przedstawionej w aktach sprawy książki drogowej, wskazał granicę przebiegu pasa drogowego, która ponownie wykazała, że kiosk handlowy znajduje się w pasie drogowym Al. [...] w rej. Dworca [...], zaznaczając przy tym, że granica pasa drogowego jest tożsama z granicą działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Zdaniem Sądu kwestia takiego wyjaśnienia i związanych z tym ustaleń jest istotna zwłaszcza wobec argumentacji skargi, a wcześniej odwołania skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej (do którego SKO w wymaganym zakresie w decyzji odwoławczej się nie odniosło, co narusza zasady postępowania w administracyjnym toku instancji), podnoszącej, że mapa zasadnicza pochodząca z zasobów Biura Geodezji I Katastru Urzędu [...] nie przedstawia usytuowania kiosku gastronomicznego z uwagi na fakt, że został on wybudowany jako samowola budowlana i nigdy nie został zinwentaryzowany geodezyjnie. Nadto w aktach administracyjnych sprawy nie ma – wbrew stwierdzeniu SKO, że "w protokole i w pomiarze sytuacyjnym reklamy wskazano powierzchnie kiosku i zajętego pasa drogowego" (por. treść zaskarżonej decyzji) – takiego protokołu i pomiaru. Na karcie akt administracyjnych nieoznaczonej numerem z datą [...] września 2017 r. (za kartą 14 i nast.) widnieje wprawdzie nieopisana fotografia planu, jednak z braku opisu i jakichkolwiek wyliczeń można jedynie się domyślać, że chodzi o sporny obiekt, a tym samym nie spełnia ona warunków dokumentu pomiarowego odpowiadającego szkicowi sytuacyjnemu wykonanemu przez uprawnionego geodetę. W tych okolicznościach należało uznać brak w aktach administracyjnych sprawy, wymaganego w sprawach z zakresu problematyki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, szkicu geodezyjnego położenia i pomiaru spornego obiektu w odniesieniu do pasa drogi. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ten brak bezwzględnie uzupełnić. Obecnie zaś skarżący prawidłowo zauważa w skardze, że w decyzji brak jest informacji, w jaki sposób dokonano obliczenia powierzchni pasa drogowego zajętej przez kiosk, jakimi metodami i przy użyciu jakich urządzeń. Wymienione elementy są bowiem w tej sprawie istotne dla rozstrzygnięcia i muszą być w uzasadnieniu decyzji wskazane. Poza tym – w ocenie Sądu - dokumentacja fotograficzna w aktach administracyjnych też nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie sporny obiekt znajdował się w pasie drogowym. Dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego, a jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. W tej sprawie wynik sfotografowania obiektu w postaci zdjęć nie wskazuje na konkretną indywidualizację jego lokalizacji w szerszej perspektywie pasa drogi Al. [...], tak żeby można było ocenić jego położenie, a nie tylko sam wygląd. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że okoliczność zajęcia pasa drogowego powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś - kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określającymi przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie obiektu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. II GSK 1414/19 i z 23 lutego 2022 r. II GSK 2680/21). Niezbędny zakres materiału dowodowego w sprawie zajęcia pasa drogowego to wydruk z mapy zasadniczej, określający przebieg granicy pasa drogowego; wypis z rejestru gruntu i wyrys z mapy ewidencyjnej, szkic geodezyjny dotyczący położenia i pomiaru obiektu. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie warunkowałoby skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem/obiektem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taką też mapę, w myśl § 24 i nast. obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429), należy sporządzić na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, a to celem wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy – istniejących w świetle innych ww. dowodów, którymi organy pierwszej i drugiej instancji posłużyły się w tej sprawie. Wykazano bowiem wyżej, że dowody te wywołują obiekcje co do ich poprawności i kompletności, w szczególności nie usuwają wątpliwości co do usytuowania spornego obiektu w pasie drogowym. Dodatkowo wątpliwości te stają tym bardziej uzasadnione w świetle ww. (scharakteryzowanych w części wstępnej uzasadnienia) materiałów/dokumentów w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2022 r. oraz kserokopii zdjęcia opracowanej przez uprawnionego geodetę "mapy zajęcia pasa drogowego" (skala 1: 250) opatrzonej datą [...] marca 2022 r. Sąd dopuścił wnioskowany dowód z tych dokumentów, a wynika z nich inna powierzchnia zajęcia pasa przez obiekt, który dodatkowo według tej mapy częściowo wchodzi na działkę ew. nr [...], która nie jest pasem drogowym (oczywiście po stronie organu będzie leżał obowiązek wyjaśnienia czy parametry ustawienia obiektu, o którym mowa w tej decyzji i planie, są takie same/nie uległy zmianie od czasu wydania zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej). W sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jednoznaczne wykazanie granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje jest podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w tym przedmiocie. W sprawie niniejszej obowiązek ten z podanych wyżej powodów nie został zrealizowany. Dlatego uzupełnienie materiału dowodowego o mapę, o jakiej mowa w ww. rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2020 r., jest w sprawie konieczne, konieczność uzupełnienia odnosi się też do geodezyjnego szkicu położenia i pomiaru obiektu. Obecnie zgromadzone dowody i argumentacja organów I i II instancji nie pozwalają Sądowi na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń co do przebiegu granicy pasa drogowego i wchodzenia w jego przestrzeń przez sporny obiekt. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie obiekt ten znajduje się i w jakim zakresie w pasie drogowym. Znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy ww. wyrysy z mapy ewidencyjnej w skali 1: 1500 i 1: 1000, choć co do zasady uznać należy za dokumenty urzędowe w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, nie stanowią dowodu co do faktycznej lokalizacji spornego obiektu względem przebiegu pasa drogowego, gdyż obiekt ten nie jest w nich naniesiony. Wyrysy przedstawiają jedynie przebieg pasa, a nie kolizję obiektu z tym pasem. Chodzi natomiast o przedstawienie na stosownej mapie prawnej, przez uprawnionego geodetę, usytuowania pasa drogowego, jego granic i umieszczenia w nim/wyrysowania spornego obiektu, tak żeby uwidocznić ewentualną kolizję tego obiektu z pasem lub jej brak. W tej sytuacji organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej stanowisko, uzupełniając postępowanie dowodowe i wyjaśniające w podanym wyżej przez Sąd kierunku. Organ będzie też miał na uwadze obowiązek zajęcia wyczerpującego stanowiska w związku z unormowaniami przepisów działu IVa k.p.a.., w szczególności a tle unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyły się kwoty 1500 złotych tytułem wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 5400 zł złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 t.j.).