VI SA/Wa 3733/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Asesor WSA Marek Maliński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2025 r. znak sprawy [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe oddala skargę

1 Sygn. akt VI SA/Wa 3733/25 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 2 lipca 2025 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia działający w imieniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że lekarz specjalista, zatrudniony w OW NFZ, nie zakwalifikował H. G. do leczenia uzdrowiskowego albowiem ostatnie leczenie uzdrowiskowe zostało zrealizowane od 2024-07-02 do 2024-07-23 w miejscowości I. w ramach UZDROWISKOWE LECZENIE SANATORYJNE DOROSŁYCH. Kolejne skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, może zostać wystawione po upływie 12 miesięcy od zakończenia ostatniego leczenia, zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. G. wniósł o anulowaniu decyzji o odmowie przyznania leczenia sanatoryjnego poszpitalnego i uznaniu decyzji OW NFZ w L. z dnia 01.07.2025 r jako bezzasadną i sprzeczną z obowiązującym prawem. Skarżący wyjaśnił, że w ostatniej dekadzie miesiąca czerwca 2025 r. - po telefonicznym uzgodnieniu z merytorycznym pracownikiem Oddziału Wojewódzkiego NFZ w L. - lekarz prowadzący wystawił skierowanie na leczenie sanatoryjne poszpitalne. Do skierowania zostały dołączone wszystkie wymagane dokumenty zgodnie z Ustawą z o lecznictwie uzdrowiskowym z 28 lipca 2005 r (z późniejszymi zmianami) oraz Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 również z późniejszymi zmianami w tym w szczególności dwie karty informacyjne leczenia szpitalnego z C. i L. z miesiąca października 2024 r oraz z miesiąca grudnia 2024 r. Tymczasem Oddział Wojewódzki NFZ w L. pismem z dnia 2 lipca br. bez numeru sprawy z podaniem jedynie numeru zgłoszenia na leczenie uzdrowiskowe odmówił skarżącemu leczenia poszpitalnego uzasadniając jedynie to tym, że w okresie od 2 lipca 2024 r do 23 lipca 2024 r. skarżący przebywał w uzdrowisku dla dorosłych przydzielone w normalnym trybie. Według Funduszu do ewentualnego zakwalifikowania na pobyt zabrakło 21 dni. A przecież we wniosku lekarskim nie ubiegał się o standardowe skierowanie sanatoryjne, ale właśnie lekarz skierował go wyraźnie na leczenie uzdrowiskowe poszpitalne. Zgodnie z pouczeniem na wydaną decyzję nie przysługiwał żaden środek odwoławczy. Do niniejszego pozwu skarżący załączył kserokopię pisma NFZ Oddział Wojewódzki w L. jako załącznik nr 1. Podkreślił, że w piśmie z 2 lipca 2025 r. w żaden sposób Fundusz nie odniósł się do ewidentnych faktów, że wniosek leczenia dotyczył leczenia poszpitalnego do którego przepisy o 12 miesięcznej karencji nie mają zastosowania. Wniosek skarżącego w ogóle nie był doręczony lekarzowi orzecznikowi. Potwierdza to załączone do niniejszego pozwu dane skierowania 03-25-15324-7 z jasnym określeniem "brak oceny". Pismo o braku oceny orzecznika jest załącznikiem nr 2 do niniejszego pozwu Nie godząc się na takie łamanie prawa i obowiązujących w Oddziale Wojewódzkim NFZ w L. praktyk wybiórczego i nielogicznego załatwiania wniosków sanatoryjnych w miesiącu sierpniu br. skarżący zamierzał złożyć ustną skargę w stosownej komórce funduszu mieszczącej się w L. przy ul. [...] jednakże nakazano mu na stojąco opisać czego skarga dotyczy, co też odręcznie uczynił. W dniu 8 sierpnia br. odebrał poleconą przesyłkę pocztową funduszu z zakreślonym ewentualnym trzydniowym terminem wypowiedzenia się, czy pismo stanowi skargę. A przecież w odręcznym piśmie zredagowanym w holu Oddziału NFZ L. skarżący określił jasno w tytule, że pismo to jest skargą. Ale widać, że urzędnicy Oddziału [...] NFZ nie lubią jak ktoś ma racje i odwracają przysłowiowego kota ogonem. Do niniejszego pozwu skarżący dołączył kserokopię nielogicznej jak dla niego odpowiedzi z 1 września 2025 r [...] którą też załączył jako załącznik nr 3 pozwu. Jak na ironie pismo z 1 września 2025 traktuje skargę jako odwołanie od decyzji w sprawie odmowy potwierdzenia skierowania z powodu braku celowości leczenia przed upływem 12 miesięcy, a przecież skarżący takiego odwołania nigdy nie pisał. Równie dziwnym jest dla skarżącego, że odpowiedź wystawił Wydział Spraw Mundurowych NFZ Oddział w L., w sytuacji kiedy skarżący nigdy nie miał nic wspólnego z mundurówką, a sprawa dotyczy leczenia sanatoryjnego poszpitalnego normalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podtrzymując w całości wyrażoną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Odnosząc się na wstępie do wniosku organu o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, stwierdził, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jeżeli jest to odmowa podjęta na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. 2011, Nr 142, poz. 835), wydanym na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach – co ma miejsce w niniejszej sprawie – stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka i powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżone pismo organu stanowi w istocie decyzję, która podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż przysługuje na nią skarga do tego sądu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu wymienionego w tym przepisie w punktach od 1 do 18, w tym w pkt 8 z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego (art. 15 ust. 2 tej ustawy). Z kolei zasady funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego reguluje ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1135). Z art. 4 ust. 1 tej ustawy wynika, że lecznictwo uzdrowiskowe stanowi integralną część systemu ochrony zdrowia, natomiast z art. 16 ust. 1, że korzystanie z lecznictwa uzdrowiskowego przez świadczeniobiorców w rozumieniu ustawy o świadczeniach odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że powyższe skierowanie, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który je wystawił. W ust. 5 omawianego przepisu, ustawodawca zawarł delegację dla Ministra Zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu oraz Naczelnej Rady Lekarskiej: 1) sposobu wystawiania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, 2) trybu potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową oraz wzór tego skierowania, przy uwzględnieniu konieczności weryfikacji celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową. Na podstawie powyższej delegacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, wskazując, że lekarz ubezpieczenia zdrowotnego wystawia skierowanie w postaci papierowej, biorąc pod uwagę w przypadku dorosłych okres, jaki upłynął od dnia zakończenia przez świadczeniobiorcę ostatniego leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej - nie wcześniej niż przed upływem 12 miesięcy od tej daty (§ 2 ust. 2a). Zgodnie z § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia, po otrzymaniu skierowania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia komórka organizacyjna właściwa w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej dokonuje jego rejestracji poprzez wpis na listę skierowań oraz oznacza skierowanie numerem wpisu, pod którym skierowanie zostało wpisane na listę skierowań. Z ust. 2 tego paragrafu wynika, że po dokonaniu rejestracji skierowania w sposób określony w ust. 1 lekarz specjalista w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej lub rehabilitacji medycznej, zatrudniony w komórce organizacyjnej, o której mowa w ust. 1, dokonuje aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej. W sytuacji gdy nie dochodzi do zaaprobowania skierowania oddział wojewódzki NFZ odmawia potwierdzenia skierowania i zwraca to skierowanie lekarzowi, który je wystawił wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, z równoczesnym zawiadomieniem świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania i podaniem przyczyny odmowy jego potwierdzenia, co powinno nastąpić nie później niż w terminie 30 dnia od dnia otrzymania skierowania (§ 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 7 lipca2011 r.). Od wymienionego niepotwierdzenia skierowania nie przysługuje odwołanie (§ 5 ust. 3), co oznacza, że to świadczeniobiorca – nie zaś lekarz wystawiający skierowanie podlegające weryfikacji w opisany powyżej sposób – nie może skorzystać z drogi odwołania od niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Już zatem samo zestawienie przez prawodawcę w § 5 ust. 3 rozporządzenia z 7 lipca 2011 r. z instytucją odwołania od tego aktu potwierdza zasadność stanowiska, że w opisany powyżej sposób dochodzi do władczego kształtowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, a więc innymi słowy do rozstrzygania o istocie sprawy, której przedmiot stanowią uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego przysługujące konkretnemu świadczeniobiorcy. Ponadto, jak wynika to z § 5 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, oddział wojewódzki NFZ równolegle jest zobowiązany do zawiadomienia świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania w oznaczonym terminie (§ 5 ust. 2). Jeżeli zatem organ zobowiązany jest do podania przyczyn odmowy potwierdzenia skierowania, to odmowa potwierdzenia uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego przysługującego konkretnemu świadczeniobiorcy nie może być arbitralna, ani też dowolna. Skoro tak, to nie może ona abstrahować od znaczenia konsekwencji wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego, które określają zasady oraz kryteria kwalifikowania pacjenta do zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, w tym istniejące we wskazanym zakresie przeciwwskazania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 360/21). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze, gdzie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji NSA przyjął, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie która podejmowana jest na podstawie przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Wyraża się to, w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego. Tego rodzaju akt, w świetle przedstawionych argumentów, powinien więc przybrać formę decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżone pismo stwierdzające odmowę potwierdzenia skierowania Skarżącego na leczenie uzdrowiskowe stanowi przejaw dokonania przez organ władczej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie realizacji uprawnienia wynikającego z art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy oświadczeniach zdrowotnych, co należy uznać za decyzję administracyjną, objętą kontrolą sądowoadministracyjną na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc zatem do meritum rozważań, stwierdzić należy, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ NFZ rozstrzygając niniejszą sprawę miał podstawę prawną do odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe skarżącemu. W tym miejscu wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydawana jest w specjalnie uregulowanej procedurze, w której kluczowe znaczenie ma opinia właściwego lekarza konsultanta, wydawana bez prowadzenia postępowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor POW NFZ zaakceptował i ocenił jako rozstrzygający argument lekarza konsultanta o zbyt krótkim upływie czasu między odbytym leczeniem uzdrowiskowym a wystawieniem skierowania. Jak wynika z akt sprawy ostatnie leczenie uzdrowiskowe skarżącego zostało zrealizowane od 2 lipca 2024 r. do 23 lipca 2024 r. czemu skarżący nie przeczy. Uwzględniając zatem datę ostatniego leczenia i datę kolejnego skierowania wskazać należy, skarżący ubiegał się o ponowne leczenie po upływie okresu krótszego niż 12 miesięcy. Przepisy prawa przewidują weryfikację wydawanych skierowań przez jeszcze jedną jednostkę medyczną czyli lekarza konsultanta ds. lecznictwa uzdrowiskowego. Ta weryfikacja w sprawie została przeprowadzona z wynikiem negatywnym odwołującym się do przewidzianej prawem przesłanki (§ 2 pkt 2a rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe), której nie ma podstaw w sprawie podważać. Data uzyskiwania kolejnego skierowania faktycznie nie potwierdza zachowania wymaganej prawem i wiedzą medyczną zalecanej częstotliwości. Sąd nadto wskazuje, że zarówno treść skierowania na leczenie uzdrowiskowe jak i zaświadczenia lekarskie nie potwierdzają wystąpienia szczególnych okoliczności uzasadniających skrócenie zalecanego okresu karencyjnego. Sąd nie kontroluje oceny medycznej dokonywanej przez lekarza konsultanta, w skierowaniu na leczenie uzdrowiskowe znajduje się wskazanie rozpoznania schorzenia, które lekarze konsultant bierze pod uwagę. Nie może również ujść uwadze, że lekarz konsultant jest - zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe - lekarzem specjalistą w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej lub rehabilitacji medycznej, który udziela aprobaty "pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego". Celowość ta, oparta na wiedzy medycznej, wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że ze skierowania nie wynikają okoliczności poddające w wątpliwość uzasadnienie odmowy aprobaty (nie wynika np. wskazanie pilnego podjęcia terapii bodźcowej uzasadniające skrócenie zalecanego okresu odstępu). Z powyższych względów organ NFZ wydając decyzję w niniejszej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego. Rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie ogranicza prawa skarżącego do świadczeń leczniczych. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie, skarżącemu nie odmówiono w ogóle prawa do świadczenia i to w sposób abstrakcyjny czyli bez odniesienia do konkretnych okoliczności sprawy, ale właśnie z uwagi na wiedzę medyczną zawierającą zalecenia co do częstotliwości korzystania z terapii bodźcowej jaką jest leczenie uzdrowiskowe. Zalecenia te mają umocowanie prawne. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7