VI SA/Wa 3666/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej T. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. Dz. U. z 2006 r., Nr 167, poz. 1191 ze zm.), dalej "u.k.s.e." - po rozpoznaniu wniosku T. P. (dalej: "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. o powołaniu T. D. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. i odmowie powołania na to stanowisko T. M. P. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym: Wniosek o powołanie na wolne stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. złożyli T. D. i Skarżąca (na podstawie obwieszczenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2013 r., opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia [...] lutego 2013 r., poz. [...], pkt [...]). T. D. w 2000 r. na Uniwersytecie [...] ukończył, z wynikiem bardzo dobrym, wyższe studia prawnicze, uzyskując tytuł magistra. W 2004 r. uzyskał stopień naukowy doktora prawa, a obecnie przygotowuje rozprawę habilitacyjną. W 2012 r. ukończył na ww. uczelni również studia podyplomowe w zakresie ochrony własności intelektualnej. Od [...] października 2001 r. do chwili obecnej zatrudniony jest w Katedrze Postępowania Cywilnego i Międzynarodowego Prawa Handlowego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w [...], początkowo na stanowisku asystenta, a od [...] października 2004 r. na stanowisku adiunkta. W okresie od [...] października 2004 r. do [...] września zatrudniony był także w Wyższej Szkole [...] w L. na stanowisku wykładowcy, a w okresie od [...] października 2010 r. do [...] czerwca 2011 r. w Wyższej Szkole [...] w R. na stanowisku adiunkta. Ponadto wskazał, iż w latach 2009 - 2012, początkowo w Kancelarii Adwokackiej S.C. [...] w L., a następnie w Kancelarii Adwokackiej Adwokata [...], wykonywał na podstawie umowy cywilnoprawnej, wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata. W dniu [...] lutego 2012 r. został wpisany na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] - obecnie nie wykonuje jednak zawodu adwokata. Skarżąca – T. M. P. w 1986 r. na Wydziale Prawa Kanonicznego Uniwersytetu [...] w [...] ukończyła, z wynikiem bardzo dobrym, wyższe studia w zakresie prawa kanonicznego, uzyskując tytuł magistra prawa kanonicznego. Od 2009 r. na Akademii [...] w [...] jest uczestniczką prawniczego seminarium doktoranckiego. Od [...] lutego 1986 r. zatrudniona jest w kancelarii komorniczej - początkowo jako pracownik biurowy w kancelarii komornika sądowego Rewiru [...] w L., następnie od 1987 r. jako praktykant komorniczy w kancelarii komornika sądowego Rewiru [...] w L. (obecnie kancelaria [...] - komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w L.), a od 1998 r. jako asesor komorniczy w tej samej kancelarii. Po odbyciu aplikacji komorniczej, w dniu [...] czerwca 1989 r., zdała egzamin komorniczy na ocenę dobrą. Decyzją Prezesa Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] lutego 1998 r. została powołana na stanowisko asesora komorniczego. Rada Izby Komorniczej w L., uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., rekomendowała na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. kandydaturę Skarżącej. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., powołał T. D. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w L. oraz odmówił powołania na ww. wymienione stanowisko Skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, iż Skarżąca nie spełniała wymagań formalnych niezbędnych do powołania na stanowisko komornika sądowego, określonych w art. 10 u.k.s.e., tj. przesłanki posiadania odpowiedniego wykształcenia oraz nie złożyła oświadczenia lustracyjnego. Wskazano także przyczyny dla których rekomendacja Rada Izby Komorniczej w L. udzielona Skarżącej nie może stanowić przeszkody do powołania T. D. na wnioskowane stanowisko. Decyzję podpisał, z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, podsekretarz stanu – W. W. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zasadę ochrony praw nabytych zawartą w art. 3 Kodeksu cywilnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości, ponownie analizując okoliczności sprawy potwierdził niespełnienie przesłanek ustawowych przez Skarżącą, co dowodziło słuszności powołania na to stanowisko T. D. Powołany kandydat spełniał wymogi przewidziane w art. 10 u.k.s.e. i był odpowiednim kandydatem na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym [...] w L. Wskazał, iż zgodnie art. 10 ust. 1 pkt 6 u.k.s.e., jednym z wymogów, które musi spełniać kandydat ubiegający się o powołanie na stanowisko komornika sądowego jest ukończenie wyższych studiów prawniczych w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra prawa lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca posiadała status asesora komorniczego przed nowelizacją u.k.s.e., która weszła w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., to zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 769) zastosowanie ma do niej art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, tj. winna posiadać wyższe wykształcenie prawnicze lub administracyjne. Przedłożony dyplom ukończenia wyższych studiów przez Skarżącą potwierdzał wyłącznie ukończenie wyższych studiów magisterskich na kierunku prawo kanoniczne. Uzyskany przez nią tytuł magistra prawa kanonicznego nie wypełnia zatem dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), tj. wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych. Za bezzasadny Minister Sprawiedliwości uznał również zarzut naruszenia zasady ochrony praw podmiotowych. Ustawodawca zaostrzył kryterium wykształcenia wymaganego od komorników sądowych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji wprowadzając wymóg wykształcenia wyższego administracyjnego lub prawniczego. Wprowadzając odpowiednie przepisy przejściowe, ustawodawca kierując się zasadą ochrony praw podmiotowych umożliwił powołanie na stanowisko asesora komorniczego egzaminowanym praktykantom komorniczym bez wyższego wykształcenia administracyjnego lub prawniczego. Jednak z przepisów ustawy o komornikach sądowych nie zwalniał asesorów komorniczych będących kandydatami na komornika sądowego z wymogu posiadania wyższego wykształcenia administracyjnego lub prawniczego (jak to było w przypadku powołanych już komorników - art. 102 u.k.s.e.). Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej ustawodawca nie zagwarantował takim osobom prawa do ubiegania się o stanowisko komornika sądowego. Nadto organ podkreślił, iż wytyczne Ministerstwa Sprawiedliwości zawarte w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Legislacyjno - Prawnego z dnia [...] października 2007 r. (znak: [...]), skierowanym do Prezesa Krajowej Rady Komorniczej, nie odnoszą się do kandydatów na komornika sądowego. Według organu nie marginalizowano doświadczenia zawodowego Skarżącej. Minister Sprawiedliwości uznał nabyte przez nią uprawnienia w zakresie ukończonej praktyki komorniczej zakończonej zdanym egzaminem oraz wieloletni okres zatrudnienia na stanowisku asesora komorniczego. Jednak jako element konieczny do ewentualnego powołania na stanowisko komornika konieczny był wymóg uzupełnienia wykształcenia. Reasumując, Minister Sprawiedliwości wskazał, iż z ponownej analizy materiału dowodowego powołany na stanowisko T. D. spełniał wymogi z art. 10 u.k.s.e. i był odpowiednim kandydatem na stanowisko komornika przy Sądzie Rejonowym [...] w L. Zaskarżoną decyzję podpisał, z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, podsekretarz stanu – W. W. Skarżąca w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania ww. decyzji oraz uznanie praw nabytych. Zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 kodeksu cywilnego przez nieuznanie, iż spełnia wymogi formalne niezbędne do powołania na stanowisko komornika sądowego, określonych w art. 10 u.k.s.e. W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargi Minister Sprawiedliwości wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – T. D. podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skargi, oraz o nieuwzględnianie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. Sąd postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd nie mógł poddać kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie podnoszonych zarzutów przez Skarżącą jako, że dostrzegł istotną wadę postępowania w toku którego doszło do jej wydania. Otóż, zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości rozpoznając - na podstawie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - wniosek Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Najpełniej istotę całej instytucji wyłączenia w postępowaniu administracyjnym oddaje treść art. 24 § 3 k.p.a., zgodnie z którym wyłączenie pracownika następuje wtedy, gdy zostanie "uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości, co do bezstronności pracownika". Jedną z owych wymienionych w ust. 1 przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to tylko np. na stan faktyczny sprawy - jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy - gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. Uczestniczyłby on bowiem nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do jego osoby. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Byłby tu poza tym niejako "sędzią we własnej sprawie". Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego procedowania, a kontrola byłaby iluzoryczna (tak R. Karczmarczyk, glosa do uchwały NSA z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, GSP Przeg. Orzecz. 2008, nr 1, s. 53). Podobnie podkreślał W. Dawidowicz, podnosząc, że "istotą specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej sprawy jest jego osobiste zaangażowanie i zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy, stąd rodzi się niebezpieczeństwo, że będzie on działał w sprawie stronniczo, a więc sprzecznie z zasadniczym celem postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy w sposób obiektywny" (tak J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 147). Zagadnienie dotyczące stosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie, o sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). W myśl wspomnianej uchwały przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. Stanowisko to podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. W świetle tego wyroku przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że tylko Minister Sprawiedliwości jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zob. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której stwierdzono, iż jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., nie podlega wyłączeniu, gdy - na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu (podsekretarz stanu upoważniony do działania w imieniu Ministra Sprawiedliwości), który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 196/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. W rozpoznawanej sprawie pracownikiem Ministra Sprawiedliwości, podlegającym wyłączeniu, jest Podsekretarz Stanu W. W., który podpisał obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Również w świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005). Poglądy, prezentowane w cytowanym orzecznictwie i doktrynie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W świetle powyższego, wydanie decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez upoważnioną przez ministra osobę, która rozpoznała sprawę w pierwszej instancji, stanowi istotne naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zakwestionowanej decyzji. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.