VI SA/Wa 3649/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz strony skarżącej – P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 2 357 (dwa tysiące trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. z siedzibą w W. (dalej: "Przewoźnik", "Skarżący") wniosły skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "organ", "Prezes Urzędu") z dnia [...] września 2025 r. znak [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 18 czerwca 2020 r. Komendant Placówki Straży Granicznej W., działając na podstawie art. 202a ust. 4 oraz w zw. z art. 202a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 374), wystąpił do Przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji APl, tj. dotyczącej pasażerów lotów z portu lotniczego K., realizowanych w terminie od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Pismem znak [...] Komendant Placówki Straży Granicznej W. wystąpił do Prezesa Urzędu z wnioskiem o wymierzenie Przewoźnikowi kary pieniężnej w związku z przekazaniem nieprawdziwej informacji APl za lot nr [...] z K. w dniu 8 września 2020 r. Pismem z dnia 9 kwietnia 2025 r. Prezes Urzędu zawiadomił Przewoźnika o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2025 r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nałożył na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 18 000 zł w związku z przekazaniem przez Przewoźnika nieprawdziwej informacji APl za lot z dnia 8 września 2020 r. nr [...] z K. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 374). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożył Przewoźnik. Decyzją z dnia [...] września 2025 r., zaskarżoną w sprawie, Prezes Urzędu utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze, własną decyzję z dnia [...] maja 2025 r. nr [...]. W skardze na powyższą decyzję Przewoźnik zaskarżył ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2025 r. w całości i umorzenie postępowania, a ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zaskarżonej Skarżący zarzucił naruszenie: 1/ art. 189g § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie pomimo upływu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej; 2/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Przewoźnikowi czynnego udziału w postępowaniu, w tym brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, bowiem zawiadomienie o wniesieniu przez Przewoźnika wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 3 dni oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy zostało doręczone Przewoźnikowi tego samego dnia co przedmiotowa decyzja, co pozbawiło Przewoźnika możliwości czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a w niniejszej sprawie nie zachodzi ryzyko niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub nie grozi niepowetowana szkoda materialna; 3/ art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym także poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. przeprowadzenia postępowania dowodowego, o które wnioskował Przewoźnik we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. wezwanie Komendanta Placówki Straży Granicznej W. do złożenia wyjaśnień, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka T. M. oraz wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie, a Prezes Urzędu w uzasadnieniu skarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do ww. wniosków Przewoźnika, nie wydał w tym zakresie żadnego postanowienia, nie wyjaśnił, dlaczego nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie; 4/ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy: - waga naruszenia prawa jest znikoma, porównując ilość pasażerów przewiezionych na pokładzie przedmiotowego lotu z ilością stwierdzonych naruszeń przez Komendanta Placówki Straży Granicznej W. w odniesieniu do tego lotu, tj. jedno naruszenie, a także z uwagi na fakt, że przekazane dane mogły stanowić inny dokument tożsamości tego pasażera (np. dowód osobisty), a Przewoźnik nieustannie podejmuje działania celem zapobiegania występowaniu przedmiotowych nieprawidłowości, - w przedmiotowej decyzji brak jest koniecznego elementu jurysdykcji administracyjnej, bowiem organ poprzestał na ustaleniu, że doszło do naruszenia prawa poprzez przekazanie przez Przewoźnika informacji nieprawdziwej i wymierzył karę, ale nie zbadał z urzędu ewentualnej niecelowości ukarania sprawcy naruszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.07.2020 r. VII SA/Wa 2785/19); 5/ art. 7, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, uchybienie zasadzie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodniony fakt, iż przekazanie listy pasażerów zawierającej nieprawdziwe dane jednego pasażera przedmiotowego lotu miało wpływ na kwestię usprawnienia kontroli granicznej, a także poprzez brak ustalenia, czy faktycznie przekazane dane stanowiły inny dokument tożsamości tego pasażera np. dowód osobisty i umożliwiły kontrolę graniczną, i brak uzyskania wyjaśnień od Komendanta Placówki Straży Granicznej W. w tym zakresie; 6/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 189a oraz art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności pominięcie przy określaniu wysokości kary okoliczności wskazanych w art. 189d k.p.a., w tym wagi i okoliczności naruszenia prawa, stopnia przyczynienia się Przewoźnika do powstania naruszenia prawa, a także działań podjętych przez Przewoźnika dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 7/ art. 12 § 1 oraz 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i szybki, a przy tym brak załatwienia sprawy niezwłocznie przy braku zebrania przez organ dowodów, informacji lub wyjaśnień, bowiem wszczęcie postępowania przez Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie nastąpiło niemal 5 lat po wniosku właściwego Komendanta, co uniemożliwiło Przewoźnikowi weryfikację konkretnego przypadku naruszenia z uwagi na zbyt duży upływ czasu od daty rejsu; 8/ art. 202a ust. 1 i 4 w zw. z art. 209u ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Lotnicze, poprzez przyjęcie, iż odpowiedzialność Przewoźnika wynikająca z tych przepisów jest niezależna od winy i zachodzi również w sytuacji, gdy Przewoźnik nie miał możliwości weryfikacji prawdziwości przekazywanych danych przez pasażera; 9/ art. 1 dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia oraz wskazania, że przedmiotowe naruszenie przez Przewoźnika w odniesieniu do konkretnego pasażera przeciwdziałało zwalczaniu nielegalnej imigracji i ulepszeniu kontroli granicznej oraz że przekazanie nieprawdziwej informacji konkretnego pasażera, o której mowa w decyzji spowolniło kontrolę graniczną; 10/ art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo lotnicze w zw. z pkt 1 preambuły dyrektywy API w zw. z art. 5 ust. 4 TUE wyrażającym zasadę proporcjonalności. W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu bada jego zgodność z prawem w pełnym zakresie, z urzędu uwzględniając naruszenia prawa. Nie poprzestaje jedynie na badaniu zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli: stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - sąd stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Z kolei stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa ma miejsce, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2025 r. został złożony na piśmie i wniesiony za pośrednictwem operatora pocztowego. Pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brak jest podpisu wnoszącego, tj. pełnomocnika Przewoźnika. Jak trafnie objaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 3139/21, "odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. W związku z tym powinno spełniać wymogi formalne, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., a organ, do którego wpływa odwołanie, w tzw. postępowaniu wstępnym, zobowiązany jest do zbadania, czy wymogi te są spełnione. Zgodnie z treścią art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że podpis wnoszącego podanie na piśmie jest jego obligatoryjnym elementem (...). Jeżeli zaś wniesione przez stronę podanie - w tym przypadku odwołanie od decyzji organu I instancji - nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, w tym własnoręcznego podpisu - wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia jego braków". Powyższe, w ocenie Sądu, ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy do organu wpływa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to organ ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać to pismo w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym, tzn. ustalić czy środek zaskarżenia jest wniesiony w ustawowym terminie, czy jest wniesiony prawidłowo, w tym także czy został podpisany. Brak opatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podpisem wnoszącego tenże wniosek należy uznać za brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwi nadanie temu wnioskowi dalszego biegu. Warunkuje on bowiem fakt pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie. W sprawie zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obarczonego brakiem w postaci podpisu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zalegający w aktach administracyjnych nie jest opatrzony podpisem osoby go wnoszącej (w sprawie: pełnomocnika). Organ wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych i przedłożenie podpisanego środka zaskarżenia, wskazał, że nie zidentyfikował wniosku opatrzonego podpisem w swoich zasobach. W ocenie sądu, brak podpisu osoby wnoszącej środek zaskarżenia, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków formalnych, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych związanych z jego wniesieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się przy tym, że odwołanie pozbawione podpisu, a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a., a jego rozpatrzenie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8.11.2013 r. II SA/Po 875/13; wyrok NSA z 15.06.2021 r. III OSK 3369/21). Brak podpisu pod wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy uniemożliwia wywołanie skutku prawnego dla tej czynności procesowej, nie dając możliwości jego merytorycznego rozpatrzenia. Okoliczność wydania przez organ administracji decyzji na skutek rozpatrzenia uznanego za podanie pisma niepodpisanego przez wnoszącego powoduje, że decyzja musi być uznana z wydaną z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.06.2024 r. I SA/Bd 270/24). Ponownie prowadząc postępowanie organ winien wezwać Przewoźnika do uzupełnienia braku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez jego podpisanie, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Końcowo wyjaśnić należy, że ustalenie w wyniku kontroli sądowej, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa stanowi przeszkodę do oceny zgodności z prawem merytorycznego stanowiska organu, w tym podniesionych przez Stronę zarzutów. Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot poniesionych kosztów w postaci opłaty sądowej od skargi (540 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz koszt wynagrodzenia pełnomocnika Strony wnoszącej skargę. W sprawie niniejszej Sąd uznał, że zasądzenie zwrotu kosztów pełnomocnika w wysokości 50% kwoty ustalonej wedle § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.) będzie odpowiednia. Możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a. powiązano z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". Pojęcie to daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym wkładu pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok WSA w Lublinie z 26.04.2017 r. II SAB/Lu 30/17). W sprawie niniejszej mamy do czynienia z typową sprawą związaną z przekazywaniem informacji API. Nadto okoliczność, która doprowadziła do uwzględnienia skargi została dostrzeżona przez sąd z urzędu. Niemniej jednak pełnomocnik Strony sporządził i wniósł skargę. Sformułował także zarzuty, ponosząc określony nakład pracy. Powyższe – zdaniem Sądu – uzasadniało odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony kosztów obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w pełnej, minimalnej, wysokości wynikającej z przepisów ww. rozporządzenia. Sąd uznał, że wynagrodzenie w wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia obliczonego wedle § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia stanowi o dostosowaniu wynagrodzenia pełnomocnika do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy, w tym stopnia przyczynienia się do uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.