VI SA/Wa 3645/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia w pełnej wysokości opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez P. L. (dalej: "Strona", "Kierowca", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] stycznia 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.500 złotych. W niniejszej sprawie, w wyniku zatrzymania do kontroli drogowej, [...] stycznia 2013 r., na płatnym odcinku drogi szybkiego ruch [...], samochodu ciężarowego marki M. o nr rej. [...] wraz z przyczepą ciężarową, kierowanego przez Stronę ustalono, że o godz. 8:20 nie została uiszczona opłata w pełnej wysokości za przejazd tym odcinkiem drogi ([...] obwodnica G.), na skutek nieprawidłowego działania urządzenia do elektronicznego poboru opłat, w które wyposażony był zatrzymany zespół pojazdów. Organ po sporządzeniu protokołu kontroli, wręczył Stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie decyzję z [...] stycznia 2013 r. o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej, wydaną na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust.1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2013 r. Strona wskazała, że [...] stycznia 2013 r. organ nałożył na nią kilka kar pieniężnych na łączną kwotę 7.500 zł, tymczasem urządzenie do elektronicznego poboru opłat było niesprawne. Było to urządzenie zamontowane z powodu zmiany systemu płatności z przedpłaty na wpłatę odroczoną rozliczoną przez tollstar. Podczas tej zmiany mógł powstać jakiś błąd w systemie Viatoll. W czasie zatrzymania osoby pełniące kontrolę nie potrafiły uruchomić opcji przyczepy na tym urządzeniu dopiero po konsultacji telefonicznej oraz wielokrotnym sprawdzaniu na czytniku zamontowanym w pojeździe Inspekcji Transportu Drogowego i dłuższym czasie ta usługa zaczęła działać. Strona dodała, że nie jest w stanie uregulować takiej kary. Ponadto, Strona nie jest stałym kierowcą zatrzymanego do kontroli pojazdu i nie była świadoma usterki ponieważ urządzenie wydawało na każdej bramce pojedynczy dźwięk, który świadczy o poprawności działania. GITD utrzymując w mocy decyzję I instancji, powtórzył opisany w niej stan faktyczny, wskazując, iż wynika on z protokołu kontroli nr [...] oraz z dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów. Organ wskazał, że droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego ([...] odcinek węzeł K. – G. (węzeł G.)), została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych łub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. GITD, powołując przepisy prawa wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 P.r.d., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny oraz że okoliczności podniesione przez Stronę nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i ust. 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. GITD uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kierujący pojazdem nieprawidłowo użytkował urządzenie viabox, tj. nieprawidłowo operował przełącznikiem włączającym pojazd na tryb "z przyczepą", co skutkowało niewłaściwym poborem opłaty. Fakt ten został potwierdzony w toku kontroli drogowej podczas której ustalono, iż urządzenie sygnalizowało jeden impuls błyskowy koloru zielonego. Poprawnie ustawione urządzenie w tym przypadku powinno sygnalizować jeden sygnał błyskowy koloru zielonego wraz z cyfrą 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lipca 2013 r., Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prejudycjalnym co do zgodności z Konstytucją RP przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez niewłaściwą jego wykładnię i nałożenie kilku kar za to samo naruszenie, a także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż do stwierdzonego stanu faktycznego powinien mieć zastosowanie art. 13k ust. 2 pkt 1 lit. b u.d.p., 2. art. 10 K.p.a., poprzez wydanie decyzji na drodze co uniemożliwiło Stronie zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, 3. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a materiał dowodowy wymagał uzupełnienia. Skarżący podkreślił, że w wyniku jednej kontroli stwierdzono, iż sytuacja w której pobrano zaniżoną opłatę miała miejsce pięciokrotnie, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r. o godzinie 7.24. 7.46, 10.32, 10.54, oraz w dniu [...] stycznia 2012 r. o godzinie 8.30 i bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania administracyjnego nałożono na Skarżącego pięć kar administracyjnych w wysokości 1500,00 zł każda, za każdą miniętą bramownicę. Zdaniem Skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż kara powinna być wymierzona co najwyżej za każdy przejazd, a nie za każdą bramownicę która zarejestrowała przejazd na danym odcinku. Należy zatem przyjąć, iż ta sama sprawa została już rozstrzygnięta innymi ostatecznymi decyzjami. Ponadto, zdaniem Skarżącego, powinna na niego zostać nałożona kara pieniężna za nieprawidłowe użytkowanie urządzenia, a nie za uiszczenie opłaty w niepełnej wysokości. Skarżący dodał, że rozwiązania prawne przyjęte przez ustawodawcę mogą naruszać zasady wynikające z ustawy zasadniczej m.in. zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Skarżący wyjaśnił, że kara pieniężna jest nakładana w drodze decyzji administracyjnej, czyli w oparciu o zasadę ryzyka tymczasem, o ile zasada ryzyka może być dopuszczona w zakresie działalności pomiotów profesjonalnych np. przedsiębiorców, o tyle można mieć wątpliwość, czy powinna mieć ona zastosowanie w stosunku do zwykłych obywateli. Tym bardziej, że kierowca wykonując przewóz drogowy nie ma dostępu do systemu VIATOLL - umowa jest zawierana pomiędzy właścicielem pojazdu - przewoźnikiem a operatorem systemu. Co więcej, jeżeli fakt przejazdu został zarejestrowany w systemie VIATOLL, wiadomo kto i jaką kwotę powinien zapłacić, to nic nie stoi na przeszkodzie aby pobrać w/w opłatę po wykonaniu przejazdu. Ustawodawca nie dopuścił zwykłej ludzkiej pomyłki, która może się zdarzyć każdemu użytkownikowi drogi i przewidział niewspółmierną karę do przewinienia. Naruszenie zasady proporcjonalności, wiąże się jednocześnie z naruszeniem zasady równości wobec prawa, gdyż podmiot, który dopuścił się niewielkiego przewinienia jest traktowany tak samo, jak ten który wykonuje przewóz bez zainstalowanego urządzenia, a tym samym działa celowo. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 23 października 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/13, Sąd zawiesił niniejsze postępowanie w związku z pytaniem prawnym z jakim wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 201/13. Postanowieniem z 23 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2401/13, Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2014, sygn. akt P 36/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione przez Skarżącego w zarzutach skargi. Wychodząc od analizy regulacji prawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie, należy wskazać, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (...)". Według art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych, "Opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6", to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Z art. 13ha ust. 3 u.d.p., jak i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy wynika, że powyższa opłata elektroniczna pobierana jest za przejazd po płatnych drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie natomiast do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., "Za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł; 2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.". Z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p., wynika, że "Do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych". W załączniku nr 1 pkt 8 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, został wymieniony odcinek drogi ekspresowej [...]: węzeł K. – G.(węzeł G.). Na wymienionym odcinku drogi ekspresowej [...] (na obwodnicy G.), doszło do zatrzymania do kontroli drogowej zespołu pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, złożonego z samochodu ciężarowego ciągnącego przyczepę ciężarową, którym kierował Skarżący. W wyniku kontroli ustalono, że urządzenie do elektronicznego poboru opłat, w które wyposażony był zatrzymany pojazd, było nieprawidłowo ustawione co skutkowało niewłaściwym poborem opłaty. W trakcie kontroli, poza jednym naruszeniem ww. przepisów w dniu kontroli ([...] stycznia 2013 r.), organ stwierdził jeszcze cztery naruszenia popełnione [...] grudnia 2012 r. Przedmiotowa sprawa dotyczy jednego naruszenia stwierdzonego w dniu kontroli dlatego nie można jej łączyć ze sprawami dotyczącymi naruszeń z [...] grudnia 2012 r. Nieskuteczny jest zatem w tej sprawie, podniesiony przez Skarżącego, zarzut nałożenia kilku kar za to samo naruszenie. Zdarzenie składające się na stan faktyczny niniejszej sprawy, stanowi zamkniętą całość, odrębną od okoliczności stany faktycznego z [...] grudnia 2012 r. Niemniej jednak, Sąd zauważa, że podstawą nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, było nieuiszczenie należnej opłaty elektronicznej w pełnej wysokości (art. 13k ust 1 pkt 2 u.d.p.), co wynika z przywołanych podstaw prawnych decyzji obu instancji i z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniach tych decyzji. Tymczasem w żadnej decyzji organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wykazały, iż należna opłata elektroniczna została uiszczone w niepełnej wysokości. Należy podkreślić, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się następnie normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Dlatego też na podstawie art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zebranie całego materiału dowodowego to natomiast, zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego, organ administracji publicznej, zgodnie z zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodu, to nic innego jak swoisty osąd organu o wartości materiału dowodowego. Osąd powinien być przeprowadzony swobodnie, jednak w ramach swobodnej oceny swoją ocenę organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Swobodna ocena dowodów nie ma nic wspólnego z dowolną oceną dowodów, która jest najczęściej następstwem zaniedbań w toku postępowania dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności, czyli naruszenie swobodnej oceny dowodów, wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Zatem każdorazowe naruszenie zasady prawdy materialnej skutkuje również wadliwością oceny materiału dowodowego. Po zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny całokształtu materiału dowodowego, organ administracji publicznej, na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., jest następnie zobligowany do wskazania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc powyższe wymogi prawidłowo przeprowadzonego postępowania do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy nie ustaliły i nie wskazały w jakiej wysokości została uiszczona opłata elektroniczna w związku ze spornym przejazdem i w jakiej wysokości na podstawie odpowiednich przepisów wykonawczych, powinna zostać zapłacona. W aktach administracyjnych sprawy brak jest odpowiedniej dokumentacji, z której wynikałoby w jakiej wysokości opłata elektroniczna została zapłacona. W związku z powyższym Sąd nie jest w stanie zweryfikować kluczowej okoliczności w niniejszej sprawie, w oparciu o którą organy dokonały subsumpcji prawnej stanu faktycznego sprawy do art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, iż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o niepełny materiał dowodowy z naruszeniem zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkuje również wadliwością uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy Inspekcji Transportu Drogowego powinny w sposób wyczerpujący ustalić stan faktyczny i wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, iż w niniejszej sprawie doszło do uiszczenia opłaty elektroniczne w niepełnej wysokości, czego jednak nie zrobiły. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.