VI SA/Wa 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej K.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.), utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...].10.2016 r. (znak [...]) nakładającą na M. P. (dalej także skarżący) karę pieniężną w wysokości 53,90 zł za umieszczenie w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w m. [...] , gm. [...] , rejon skrzyżowania z ul. [...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia [...].06.2016 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją z dnia [...].06.2016 r. znak [...]) do dnia [...].10.2016 r. (za 98 dni), bez zezwolenia zarządcy drogi którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...].03.2016 r. Rejon w [...] otrzymał informację o nielegalnym umieszczeniu w pasie drogowym drogi [...] w m. [...] , gm. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 pod obiektem drogowym. Wobec powyższego organ pismem z dnia [...].03.2016 r. na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz z uwagi na treść przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, dalej u.d.p. (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 poz. 1440), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia Pana M. P. karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...].06.2016 r. wydał decyzję (znak [...]) którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 56,65 zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w m. [...] , rejon skrzyżowania z ul. [...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia [...].03.2016 r. tj. od dnia stwierdzenia umieszczenia ww. odcinka sieci światłowodowej w pasie drogowym do dnia [...].06.2016 r. (za 103 dni). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...].06.2016 r. (znak [...]), jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty i decyzją nr [...] z dnia [...].11.2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ pismem z dnia [...].08.2016 r. (znak [...]) na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. oraz z uwagi na treść przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wszczął kolejne postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia skarżącego karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Po przeprowadzeniu postępowania, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. i art. 104 K.p.a. Kierownik Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...].10.2016 r. wydał decyzję (znak [...]) którą nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 53,90 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy i 90/100) za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w m. [...] , rejon skrzyżowania z ul. [...] ziemnego odcinka sieci światłowodowej o pow. całkowitej rzutu poziomego 0,44 m2 od dnia [...].06.2016 r. (od dnia następnego po okresie zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi objętego decyzją (znak [...] z dnia [...].06.2016 r.) do dnia [...].10.2016 r. (za 98 dni), bez zezwolenia zarządcy drogi którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Kara pieniężna została wyliczona w następujący sposób: stawka opłat rocznych: 366 dni = stawka dzienna za umieszczenie urządzenia w poprzek drogi 20 zł : 366 dni = 0,055 zł, 0,055 (zł/m2/dzień) x 1,00 (m2) x 98 (dni) x 10 = 53,90 zł. W wymaganym terminie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną z dnia [...].10.2016 r. (znak [...]), domagając się jej uchylenia i odstąpienia od obciążenia go karą pieniężną oraz umorzenie postępowania. Zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że skarżący spełnia wymogi określone tym przepisem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...].10.2016 r. (znak [...]), jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty. Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów materialnych poprzez zastosowanie art. 40 ust 12 pkt 1) u.d.p. poprzez błędne uznanie, że skarżący spełnia wymogi określone tym przepisem uznał, że przy wydaniu decyzji pierwszej instancji żadna z zasad prawa administracyjnego nie została naruszona. W ocenie organu administracyjnego powyższe zarzuty skarżącego są nieuzasadnione. Wyjaśnił, że pismem z dnia [...].05.2016 r. (znak [...]) wezwał [...] z/s w [...] do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie tj. do przekazania na piśmie parametrów technicznych ww. przewodu światłowodowego będącego przedmiotem decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...].08.2013 r. [...] z/s w [...] . Organ ten pismem ([...]) z dnia [...].05.2016 r. (wpływ do GDDKiA w dniu [...].06.2016 r.) stwierdził, że zgoda na lokalizację nr [...] z dn. [...].08.2013r. dotyczyła wyłącznie części będącej w Zarządzie [...], a Inwestor nie występował o zgodę na zajęcie pasa w celu wykonania robót związanych z umieszczeniem światłowodu i na umieszczenie go w pasie drogowym drogi powiatowej [...] ulicy [...] w [...], której część zlokalizowana jest w pasie drogowym [...] . Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że wszczął postępowanie w związku z powziętą informacją o fizycznym odkryciu kabla w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] podczas prac inwentaryzacyjnych prowadzonych w terenie pasa drogowego przez projektanta działającego na rzecz organu w związku z inwestycją obejmującą dobudowę drugiej jezdni do drogi ekspresowej [...] na odcinku "[...] ". Ziemny odcinek sieci światłowodowej został umieszczony przez skarżącego w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] w m. [...], gm. [...], rejon skrzyżowania z ul. [...] . Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący w dniu [...].08.2013 r. złożył pismo do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w sprawie jednootworowej kanalizacji światłowodowej na terenie gminy [...] . W dniu [...].08.2013 r. na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a) udp i art. 104 K.p.a. została wydana przez [...] Decyzja Nr [...]. zezwalająca skarżącemu na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem następujące drogi: 1. DP nr [...] - ul. [...] gm. [...] , 2. DP nr [...] - ul. [...] gm. [...] , 3. DP nr [...] - ul. [...] i ul. [...] gm. [...] , 4. DP nr [...] - ul. [...] i ul. [...] w [...] gm. [...] według następujących warunków: 1. Niezbędnym jest dostarczenie 1 egz. powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej w zakresie obejmującym teren robót oraz naniesienie obiektu na zasoby geodezyjne. 2. Obowiązuje projekt zmiany organizacji ruchu drogowego oraz zabezpieczeń robót zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego na czas budowy. Powyższa decyzja wywołuje skutki prawne po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia budowy (robót) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 118). Zgodnie z art. 40 udp zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i prowadzenia robót związanych z tym umieszczeniem może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w toku niniejszego postępowania wynikało, że skarżący wnioskiem z dnia [...].04.2014 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] dot. naliczenia opłaty za umieszczenie urządzenia obcego w pasie drogowym ulic: [...], [...], [...], [...], [...], [...] gm. [...] . W związku z powyższym została wydana Decyzja [...] nr [...] z dnia [...].04.2014 r. w sprawie opłaty rocznej w wysokości 3.240, 00 zł sukcesywnie naliczana od 2013 r. za umieszczenie kablowej linii światłowodowej. W ocenie organu skarżący od 2013 roku posiadał zezwolenie na umieszczenie światłowodu zlokalizowanego przy drodze DP nr [...] - ul. [...] i ul. [...] . Zezwolenie to jednak obejmowało wyłącznie części drogi powiatowej będącej w zarządzie [...] , któremu skarżący płacił opłatę roczną (poza pasem drogowym [...] ). Ponadto skarżący nie wprowadził światłowodu do osnowy geodezyjnej z uwagi na brak zgłoszenia w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] . W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z art. 25 ust. 3 u.d.p. "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej". Wobec powyższego [...] nie posiadał kompetencji do wydania zezwolenia na lokalizację kabla na odcinku ul. [...] w granicach pasa drogowego drogi ekspresowej [...], gdzie kabel faktycznie był umieszczony (obszar skrzyżowania). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 K.p.a. organ wyjaśnił, że w dniu [...].09.2016 r. wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. wszczętego w dniu [...].08.2016 r. w sprawie obciążenia skarżącego karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi ekspresowej [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wydając decyzję z dnia [...].10.2016 r. oparł ją na uznaniu, iż w tej konkretnej sprawie niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien ocenić, czy w konkretnej sprawie podjęcie ostatecznej decyzji przez organ II instancji w sprawie obciążenia karą pieniężną skarżącego prowadzonej przed organem pod znakiem [...] pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z obecnie rozpoznawaną sprawą. Organ analizując niniejszą sprawę wskazał na rozumienie pojęcia "zagadnienie wstępne", o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4) K.p.a. i na tej podstawie stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodziły takie zależności. Organ uznał, że między prowadzonymi różnymi postępowaniami administracyjnymi nie istnieje bowiem zależność polegająca na tym, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie bez wydania uprzedniej decyzji ostatecznej w sprawie prowadzonej przez organ pod znakiem [...]. Analizując ponowne sprawę organ wskazał na brzmienie art. 40 ust. 3 i art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. Organ wyjaśnił, że w obu przypadkach organ jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przy czym ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej. W obu natomiast przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w sposób określony w ustawie w drodze decyzji administracyjnej. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego, ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu skarżący przed przeprowadzeniem robót polegających na umieszczeniu odcinka sieci światłowodowej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] powinien uzyskać wcześniej zgodę. Skoro nie uzyskała zgody zarządcy drogi ekspresowej [...], którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na umieszczenie odcinka sieci światłowodowej organ był obowiązany wymierzyć skarżącemu zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. karę pieniężną. W powyższej sytuacji zgodnie z treścią art. 40 ust. 12) u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p.". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. tj. zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ekspresowej [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Wobec powyższego stanu faktycznego, w myśl ww. przepisu tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec powyższego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał, iż kara w toku postępowania w pierwszej instancji ustalona została w sposób prawidłowy i wobec tego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję. Następnie skarżący złożył skargę do Sądu, w której zarzucił naruszenie przez organy obu instancji prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7, 8, 80, 107 § 3 ustawy K.p.a. oraz niezastosowanie 77 § 1 K.p.a. co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania polegające na: 1. bezpodstawnym przyjęciu przez te organy, że dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego zebranego materiału dowodowego i na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nałożenie na skarżącego karę pieniężną, które to naruszenie również miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji, 2. niezastosowanie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych co również miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1369) dalej p.p.s.a. i wyznaczają go nie zarzuty skargi, lecz granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Kontrola sądowa sprawowana jest w oparciu o akta administracyjne sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego, co do zasady, w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na wyeliminowaniu z obrotu kontrolowanej decyzji może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej zaś prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Skarżący zarzuca decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza, że nie znajdują one potwierdzenia albowiem organ z należytą starannością zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Bezsporne jest w sprawie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wydaną przez [...] z/s w [...] skarżący uzyskał zezwolenie na lokalizację jednootworowej kanalizacji światłowodowej obejmującej swym zakresem m.in. drogę powiatową nr [...] ul. [...] i ul. [...] w [...] gm. [...] . Poza tym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] z/s w [...] ustalił stałą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym w kwocie 3240 złotych płatną do [...] stycznia każdego roku z góry za dany rok do chwili zgłoszenia zarządcy drogi demontażu urządzenia. Ulica [...] w m. [...] , będąca w zarządzie [...] z/s w [...] krzyżuje się z drogą [...] administrowaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W myśl art. 25 ust. 3 udp budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania należy do zarządcy autostrady lub drogi ekspresowej. W tym stanie rzeczy niezależnie od zezwolenia na umieszczenie światłowodu w pasie drogowym drogi powiatowej (ul. [...]) wydanego przez zarządcę tej drogi tj. [...] z/s w [...] skarżący winien uzyskać zezwolenie wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczące skrzyżowania ul. [...] z drogą [...] . Według oceny Sądu skarżący uzyskując zgodę [...] z/s w [...] nie miał podstaw przypuszczać powołując się na treść art. 19 ust. 1 udp, że zgoda ta obejmuje również skrzyżowanie. Należy podkreślić, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] z/s w [...] została wydana na rzecz działającej na zlecenie skarżącego P. ul. [...], [...]. W niniejszej sprawie występowały więc dwa podmioty gospodarcze, trudniące się zawodowo tego rodzaju działalnością stąd też były obowiązane wyjaśnić dokładnie zezwolenia jakich organów powinny uzyskać w celu umieszczenia światłowodu w pasie drogowym drogi ul. [...], w tym pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu z [...] . Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., albowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżone decyzje działał na podstawie i granicach prawa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a. W niniejszej zaś sprawie organ nie naruszył prawa. Wobec stwierdzenia, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na umieszczenie światłowodu pod obiektem inżynieryjnym na skrzyżowaniu drogi powiatowej z drogą [...] był zobowiązany nałożyć na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.