VI SA/Wa 358/23

Dnia 16 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Bożena Dąbkowska-Mastalerek (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2023 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w S. na pismo Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za świadectwo bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu O. S.A. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wpłynął wniosek [...] S.A. w [...] z 8 grudnia 2021 r. o przedłużenie ważności świadectwa bezpieczeństwa nr [...]. Wraz z wnioskiem spółka złożyła dowód uiszczenia opłaty z 3 grudnia 2021 r. w wysokości 1 500 zł. Organ poinformował, że wniosek o przedłużenie świadectwa bezpieczeństwa składa się nie później niż 4 miesiące przed upływem okresu jego ważności. Prezes UTK poinformował, że w przedmiotowej sprawie nie został dotrzymany ten termin. Wniosek o przedłużenie ważności świadectwa bezpieczeństwa nr [...] powinien zostać złożony do 3 grudnia 2021 r., zaś wpłynął 8 grudnia 2021 r. Prezes UTK potraktował wniosek spółki jako wniosek o wydanie nowego świadectwa bezpieczeństwa i wezwał ją do uzupełnienia opłaty w wysokości 5 500 zł, tj. do łącznej kwoty 7 000 zł należnej za wniosek o wydanie świadectwa bezpieczeństwa. Spółka uzupełniła brakujące dokumenty w sprawie oraz przesłała dowód uiszczenia opłaty wysokości 5 500 zł. Spółka pismem z 4 kwietnia 2022 r. wniosła o wycofanie wniosku. Prezes UTK decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku z 8 grudnia 2021 r. Spółka wniosła o uzupełnienie decyzji w zakresie zwrotu uiszczonej przez spółkę opłaty za wydanie świadectwa bezpieczeństwa, w łącznej kwocie 7 000 zł. Pismem z 21 lipca 2022 r. Prezes UTK poinformował Spółkę o braku podstaw do zwrotu opłaty. W dniu 29 lipca 2022 r. strona ponownie wniosła o zwrot opłaty w wysokości 7 000 zł. Prezes UTK w dniu [...] września 2022 r. wydał postanowienie odmawiając uzupełnienia decyzji umarzającej. W dniu 7 października 2022 r. wpłynęło do Prezesa UTK wezwanie Spółki z 4 października 2022 r. do zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty. Prezes UTK pismem z 15 listopada 2022 r. nr [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. [...] S.A. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na czynność Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego odmowy zwrotu opłaty wyrażoną w piśmie z dnia 15 listopada 2022 r. nr [...] polegającą na odmowie zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie świadectwa bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej. Skarżący zarzucił naruszenie § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że skoro przepis stanowi, iż do wniosku dołącza się potwierdzenie uiszczenia opłaty to tym samym opłata należna jest za samo złożenie wniosku, a nie za rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego twierdzenie takie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisem pkt 5.1. załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, który przewiduje wprost wysokość opłaty za "wydanie świadectwa bezpieczeństwa". W ocenie skarżącego ww. przepis przewiduje opłatę w zamian za wydanie rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym, a w przypadku jego braku, opłata powinna być zwracana stronie. W ocenie skarżącej organ bezpodstawnie odmówił zwrotu opłaty. Skarżący zarzucił naruszenie pkt 5.1 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego poprzez wadliwe niezastosowanie, bowiem naruszony przepis przewiduje wprost wysokość opłaty za "wydanie świadectwa bezpieczeństwa". Przepis reguluje opłatę w zamian za wydanie rozstrzygnięcia o charakterze pozytywnym, a w przypadku jego braku, opłata jest bezwzględnie zwracana stronie. Spółka zarzuciła również naruszenie § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że skoro przepis ten stanowi, że przy składaniu wniosku w sprawach dotyczących wydania, przedłużenia i zmiany świadectwa bezpieczeństwa pobiera się opłatę to jest to równoznaczne z brakiem obowiązku organu w zakresie zwrotu tej opłaty, jeżeli sprawa nie zostanie załatwiona, podczas gdy przepis ten stanowi wyłącznie o momencie wniesienia opłaty, a nie o żadnych innych skutkach. Naruszenie art. 15zzzy1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez wadliwe niezastosowanie, przejawiające się błędnym uznaniem, że wniosek o przedłużenie ważności świadectwa bezpieczeństwa był spóźniony i powinien być traktowany jako wniosek o wydanie nowego świadectwa bezpieczeństwa (§ 4 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa). Przepis art. 15 zzzy 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu COVID stanowi, że w przypadku, gdy termin ważności świadectwa bezpieczeństwa upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, termin ważności tych dokumentów ulega przedłużeniu do dnia upływu 180 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który z nich zostanie odwołany później. W Polsce stan epidemii został zniesiony 16 maja 2022 r. Natomiast w dniu wniesienia skargi wciąż trwał stan zagrożenia epidemicznego. W ocenie skarżącej wniosek z dnia 8 grudnia 2021 r. nie był spóźniony. Oznacza to, że nawet w przypadku nieuznania argumentacji skarżącej w zakresie obowiązku zwrotu całej kwoty 7.000,00 zł, kwota 5.500,00 zł nie była nigdy organowi należna i tym samym jej zwrot na rzecz skarżącej powinien być oczywisty. Spółka zarzuciła naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Organu oraz uznanie prawa skarżącej do otrzymania zwrotu kwoty 7.000,00 zł opłaty oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia z 22 lipca 2021 r., nie dokonując zwrotu opłaty uiszczonej od wniosku. Znajduje to bowiem oparcie w stanowiskach Ministra Finansów z 8 października 2021 r. nr PG4.058.4.2021 i Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2022 r., nr DTK-3.4605.119.2021. Organ nadmienił, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie świadectwa bezpieczeństwa wynika wprost z art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 16 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym oraz z rozporządzenia z 22 lipca 2021 r. Wskazane przepisy nie pozwalają na dokonanie zwrotu opłaty w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w sposób inny niż określony we wniosku, tj. umorzenia postępowania lub wydania decyzji negatywnej dla strony (odmownej po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy) albo pozostawienia wniosku bez rozpoznania, z uwagi na brak podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść na następujące akty: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż brak właściwości sądu, uchybienie terminu do wniesienia skargi, nieuzupełnienie braków formalnych skargi, zawisłość sprawy przed sądem, brak zdolności sądowej jednej ze stron czy brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga [...] S.A. w [...] została sformułowana przez skarżącą jako skarga na czynność odmowy zwrotu opłaty wyrażoną w piśmie organu z dnia 15 listopada 2022 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez sformułowany w taki sposób przedmiot skargi należy uznać ją za skargę na pismo z dnia 15 listopada 2022 r. nr [...]. Pismo z dnia 15 listopada 2022 r. nr [...]. jest pismem informacyjnym, zatem wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Pismo informacyjne nie zostało wymienione jako akt, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo takie nie zawiera nadto elementów pozwalających zakwalifikować je do którejkolwiek kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów wyszczególnionych w treści art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego w związku z cofnięciem wniosku o wydanie świadectwa bezpieczeństwa (i złożeniem wniosku o zwrot wniesionych opłat) oraz umorzeniem w całości postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie świadectwa bezpieczeństwa. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego umorzył postępowanie, jednak nie wypowiedział się ani w sentencji decyzji, ani też w jej uzasadnieniu co do kwestii zwrotu lub braku możliwości zwrotu uiszczonej opłaty. W odpowiedzi na powyższe skarżący na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. wniósł o uzupełnienie tej decyzji w zakresie zwrotu uiszczonej opłaty 7000 zł za wydanie świadectwa bezpieczeństwa. Pismem z dnia 29 lipca 2022 r. Spółka podtrzymała wniosek o uzupełnienie decyzji z [...] kwietnia 2022 r. Organ wydał postanowienie z dnia [...] września 2022 r., którym odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że uzupełnienie decyzji w zakresie zwrotu uiszczonej opłaty za wydanie świadectwa jest niedopuszczalne, bowiem nie dotyczy ani rozstrzygnięcia, ani pouczenia o środkach zaskarżenia. W dalszej części postanowienia organ dodatkowo nadmienił, że z ustawy o transporcie kolejowym, jak i z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa UTK (Dz. U. poz. 1358) wynika obowiązek pobierania opłaty przy złożeniu wniosku i za samo złożenia wniosku. W ocenie organu przepisy rozporządzenia i ustawy w aktualnym brzmieniu nie pozwalają na dokonanie zwrotu opłaty w przypadku zakończenia postępowania w sposób inny niż określony we wniosku (umorzenia postępowania, wydania decyzji negatywnej, czy pozostawienia wniosku bez rozpoznania). Nadmienił, że zwrot opłaty wobec braku podstawy prawnej do jej zwrotu, może zostać uznany za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W badanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że skarżący po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] września 2022 r. nie złożył wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r., nie wniósł też skargi na tą decyzję do sądu administracyjnego. Gdyby bowiem skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę do sądu administracyjnego, to sąd administracyjny, mógłby wypowiedzieć się co do tego, czy odmowa uzupełnienia decyzji o zwrot uiszczonej opłaty była zasadna. Jednak skarżący po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] września 2022 r. pismem z dnia 4 października 2022 r. wezwał organ do zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty. Organ w reakcji na powyższe wystosował do skarżącego będące przedmiotem skargi, pismo informacyjne z dnia 15 listopada 2022 r. O informacyjnym charakterze ww. pisma świadczy nie tylko jego forma, ale przede wszystkim zawarte w treści pisma zdanie, iż organ: "Dodatkowo przedstawia następujące informacje.". Pismo z dnia 15 listopada 2022 r. nie rozstrzyga o kwestii zwrotu opłaty, a informuje o przepisach prawa oraz o tym w jaki sposób organ interpretuje te unormowania. Brak jest zatem w tym piśmie władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu lub odmowy zwrotu opłaty. Nie można zatem uznać, że pismo organu z dnia 15 listopada 2022 r. jest decyzją o odmowie zwrotu opłaty. Ponadto w ocenie Sądu złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z dnia 15 grudnia 2022 r. nie można uznać za skargę na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot opłaty. Po pierwsze skarga ta została sporządzona i podpisana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga ta została wyrażona jako: skarga na czynność odmowy zwrotu opłaty wyrażoną w piśmie organu z dnia 15 listopada 2022 r. Z tak sformułowanej skargi należy wywieść, iż zdaniem skarżącego organ w piśmie informacyjnym z dnia 15 listopada 2022 r. zawarł rozstrzygnięcie w postaci odmowy zwrotu opłaty. W treści uzasadnienia skargi, skarżący nie przywołuje okoliczności znamiennej dla bezczynności czy przewlekłości czyli niezałatwienia sprawy administracyjnej w terminie. Skarżący uzasadnia brak podstaw organu do odmowy zwrotu opłaty. Zatem również uzasadnienie skargi odnosi się do tego, że w ocenie skarżącego z przepisów prawa wynika obowiązek zwrotu uiszczonej opłaty w przypadku cofnięcia wniosku o wydanie świadectwa bezpieczeństwa. Skarżący nie porusza kwestii naruszenia art. 35 k.p.a. i terminowości załatwiania sprawy administracyjnej. Ponadto gdyby nawet uznać, że skarga w ten sposób sformułowana jest w istocie skargą na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot opłaty to i tak skarga taka nie byłaby dopuszczalna. W ocenie Sądu wśród pism składanych przez skarżącego do organu, przed wniesieniem skargi, brak jest bowiem ponaglenia. Wskazać należy, że w piśmie z dnia 4 kwietnia 2022 r. skarżący wycofał wniosek o wydanie świadectwa bezpieczeństwa, a także wniósł o zwrot uiszczonej opłaty. Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania. W kolejnym piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. ponowił żądanie zwrotu opłaty. Po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2022 r. o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2022 r. skarżący wystosował do organu kolejne pismo (z dnia 4 października 2022 r.). Między organem a skarżącym dochodziło zatem do wymiany korespondencji. Jednak w ocenie Sądu żadnego z ww. pism skarżącego kierowanych do organu nie można uznać, za ponaglenie. Żadne w tych pism nie powołuje się na okoliczności świadczące o bezczynności lub przewlekłości organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zwrot opłaty. Ponaglenie musi zawierać uzasadnienie, czyli wskazanie okoliczności świadczących w ocenie strony o bezczynności lub przewlekłości (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Opublikowano: LEX/el. 2023). Tym czasem we wskazanych powyżej pismach, skarżący przedstawia wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie opłat pobieranych przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2021 r. w sprawie autoryzacji bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa jak i ustawy o transporcie kolejowym. Skarżący podnosi argumenty wskazujące na zasadność zwrotu uiszczonej opłaty. Natomiast nie można uznać, iż w którymkolwiek z tych pism wskazuje, że organ nie załatwił sprawy administracyjnej w terminie. W pismach tych brak jest również powołania się na art. 37 k.p.a. Aby skarga na bezczynność lub przewlekłość mogła być uznana za dopuszczalną należy poprzedzić ją wniesieniem do organu ponaglenia. W omawianym przypadku gdyby zatem uznać, iż skarga z dnia 15 grudnia 2022 r. jest skargą na bezczynność lub przewlekłość Prezesa UTK, to i tak musiałaby ona zostać odrzucona z powodu braku poprzedzenia jej ponagleniem. Abstrahując od powyższego dodać należy, że skoro skarżący nie wniósł skargi na decyzję Prezesa UTK z dnia [...] kwietnia 2022 r., to w ocenie Sądu może kwestionować stanowisko organu, jednak nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne z dnia 15 listopada 2022 r. lecz w trybie skargi na bezczynność (przewlekłość) o czym mówi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku złożenia takiej skargi sąd administracyjny będzie mógł skontrolować prawidłowość działania organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot opłaty. Sąd oceni wówczas, czy przepisy prawa zobowiązywały organ do wydania decyzji lub innego aktu bądź podjęcia czynności adresowanej do strony w związku ze złożeniem wniosku o zwrot opłaty za świadectwo bezpieczeństwa (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 1999 r., IV SAB 64/99, LEX nr 48714). W badanej sprawie skarżący złożył jednak skargę na pismo informacyjne Prezesa Urzędu Transportu kolejowego z dnia 15 listopada 2022 r. Skarga taka jest jednak niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.