VI SA/Wa 3534/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., J. S.1, D. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z 2 marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm., dalej: "u.d.p.") i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 23 grudnia 2022 r. J. S., J. S. oraz D. C. (dalej: "Strony", "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 8 grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...]do działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie D., gmina Ł.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku z 27 października 2022 r. Stron o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie D., gmina Ł., GDDKiA, wydał decyzję z 8 grudnia 2022 r. znak: [...], na mocy której odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Decyzję tę zaskarżyły Strony składając w trybie art. 127 § 3 K.p.a., wniosek z 23 grudnia 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, GDDKiA po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wyjaśnił, że wskazane działki obecnie wykorzystywane są rolniczo, natomiast po wybudowaniu zjazdu, zarówno na działce nr [...] jak i działce nr [...], powstać ma budynek mieszkalny. Organ wskazał następnie, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G), droga krajowa natomiast klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Organ dodał, że stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Organ uznał, że istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest fakt, że działki nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], na podstawie postanowienia Wójta Gminy Ł. z 13 kwietnia 2022 r., znak [...]. Działka nr [...], przed dokonanym podziałem, miała zagwarantowany dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...], w km około 70+090 (strona prawa), zlokalizowanym na granicy działek nr [...] i [...]. Zjazd ten obsługuje obecnie działkę nr [...] oraz powstałą w wyniku podziału działki nr [...]- działkę nr [...]. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do postanowienia Wójta Gminy Ł. z 13 kwietnia 2022 r. został wydzielony wąski pas gruntu, stanowiący dojazd do działki nr [...], a przylegający bezpośrednio do działki nr [...]. A zatem zgodnie ze stanem faktycznym sprawy wszystkie wydzielone działki przylegają do drogi krajowej nr [...], jedynie działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do tej drogi poprzez wskazany wyżej zjazd. Z ww. postanowienia nie wynika, w jaki sposób odbywać się będzie obsługa komunikacyjna pozostałych dwóch działek. Organ wskazał, że zarządca drogi dwukrotnie odmówił uzgodnienia projektu postanowienia Wójta Gminy Ł. dot. proponowanego podziału działki nr [...] położonej w obrębie D., gmina Ł.. Negatywna opinia zarządcy drogi wynikała z faktu, iż na projekcie podziału działki nr [...] nie wskazano zaprojektowanego dostępu do drogi publicznej wszystkim nowoprojektowanym działkom. W ocenie organu, tak dokonany podział i zmiany tytułu prawnego do nieruchomości nie mogą wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku Stron, gdyż to w gestii właściciela nieruchomości leży takie gospodarowanie jej powierzchnią, aby przy dokonaniu podziału zapewnić dostęp do drogi publicznej każdej z nowo powstałych działek istniejącym zjazdem. Organ stwierdził, że każdy dodatkowy zjazd z drogi publicznej stanowi niewątpliwie potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji wpływa na ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Wyjaśnił, że zjazd byłby usytuowany na odcinku drogi o natężeniu ruchu drogowego, zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez Heller Consult Sp. z o.o. w 2020 r./2021 r., wynoszącym 3823 poj./dobę. Dodał, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Planowany zjazd znajdowałby się na odcinku drogi, na którym ponad 10% potoku ruchu stanowią pojazdy ciężarowe (447 poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, co wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu. Organ wskazał, że działka nr [...] i działka nr [...] posiadają alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem zwykłym z drogi krajowej nr [...] w km około 70+090 (strona prawa) usytuowanym na granicy ewidencyjnej działek o numerach [...] i [...], a następnie po działce nr [...] do swoich nieruchomości. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia odpowiednio na jednej z ww. działek służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Organ podsumował, że zjazd zlokalizowany we wskazanym miejscu pogorszy płynność ruchu drogowego i stanowiłby dodatkowy punkt kolizyjny. Wnioskodawca nie wyczerpał innych możliwości zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pismem z 24 marca 2023 r. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję GDDKiA z 2 marca 2023 r. w całości wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów wprawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, 2) art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), przez ich niezastosowanie, 3) § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, przez jego niezasadne zastosowanie, 4) art. 7, art. 8, art. 11 i art.. 77 K.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie zasady zaufania. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację popierającą podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie GDDKiA odmówiła Skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działek Skarżących. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 – (ust. 1). Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony – (ust. 4). Warunki powyższe zostały unormowane w przepisach rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczne"). Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19). W niniejszej sprawie organ rozważył obie te kwestie. Organ opisał położenie spornych działek nr [...] i [...] oraz wyjaśnił ich powstanie z podziału działki nr [...], na podstawie postanowienia Wójta Gminy Ł. z 13 kwietnia 2022 r., co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Organ wskazał zatem, że działka nr [...], przed dokonanym podziałem, miała zagwarantowany dostęp do drogi publicznej istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...], w km około 70+090 (strona prawa), zlokalizowanym na granicy działek nr [...] i [...] i zjazd ten obecnie obsługuje działkę nr [...] oraz powstałą w wyniku podziału działki nr [...] - działkę nr [...]. Organ dodał, że został wydzielony wąski pas gruntu, stanowiący dojazd do działki nr [...], przylegający bezpośrednio do działki nr [...] i, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy wszystkie wydzielone działki przylegają do drogi krajowej nr [...], jedynie działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do tej drogi poprzez wskazany zjazd. Organ podkreślił, że dwukrotnie odmówił uzgodnienia projektu postanowienia Wójta Gminy Ł. dot. proponowanego podziału działki nr [...] ze względu na to, że na projekcie podziału działki nr [...] nie wskazano zaprojektowanego dostępu do drogi publicznej wszystkim nowoprojektowanym działkom. Organ wyjaśnił następnie, że sporne działki nr [...] i [...] posiadają alternatywną możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej istniejącym zjazdem zwykłym z drogi krajowej nr [...] usytuowanym na granicy ewidencyjnej działek o numerach [...] i [...], a następnie po działce nr [...] do tych nieruchomości, co wymaga ustanowienia odpowiednio na jednej z ww. działek służebności drogowej w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami albo na drodze sądowej. Organ ustalił również, że zjazd byłby usytuowany na odcinku drogi o natężeniu ruchu drogowego, zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez Heller Consult Sp. z o.o. w 2020 r./2021 r., wynoszącym 3823 poj./dobę, w tym ponad 10% potoku ruchu stanowią pojazdy ciężarowe (447 poj./dobę). Organ słusznie przy tym wskazał, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i nr [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia inej możliwość dojazdu do nieruchomości. Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, a w konsekwencji również art. 140 K.c. oraz art. 6 u.p.z.p. Skarżący mają prawo korzystania z uprawnień przysługujących im względem spornych nieruchomości, jednak lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi publicznej podlega omówionym powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza ponadto, że GDDKiA nie naruszyła również przepisów postępowania. Organ oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonał jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych w ar. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego też organ także nie uchybił zasadzie zaufania (art. 8 K.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji.