VI SA/Wa 3513/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier) postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne

Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 240 § 1 pkt 2 w związku z art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej jako "Op.") w związku z art. 8, art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej jako "ugh."), po rozpatrzeniu odwołania spółki P. Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. – cytowanej dalej jako "Spółka", "skarżąca", złożonego od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r., którą odmówiono ww. Spółce uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2012 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek Spółki o wznowienie postępowania w sprawie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W., zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Decyzją tą Minister Finansów umorzył postępowanie w sprawie wniosku Spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku Spółka wskazała, że zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na fakt wydania w dniu 19 lipca 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. z uwagi na fakt, że z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 Op. wystąpiła Spółka, a jednocześnie nie zaistniały przesłanki skutkujące odmową wznowienia postępowania, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją Ministra Finansów z dnia [...] maja 2010 r., w celu przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 243 § 2 Op. Po przeprowadzeniu postępowania co do przesłanek wznowienia Minister Finansów nie stwierdził istnienia przesłanki określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Op. i w konsekwencji, stosownie do art. 245 § 1 pkt 2 Op., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) i § 2 Op., poprzez jego niezastosowanie oraz bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 129 ust. 2, jako uchwalonego z pominięciem procedury notyfikacji. Wskazując na powyższe, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że art. 129 ust. 2 ugh. ma charakter techniczny w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE.L.98.204.37 ze zm.) oraz stwierdzenie, że pomimo wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa w wyniku zastosowania art. 129 ust. 2 ugh., z uwagi na brak przepisów prawa materialnego nie ma aktualnie możliwości wydania nowego zezwolenia, co powoduje konieczność wydania decyzji umarzającej. Minister Finansów po rozpatrzeniu odwołania wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi, na czym polega wznowienie postępowania. Odnosząc się do podnoszonej przez Spółkę przesłanki wznowieniowej, podał, że zgodnie z art. 240 § 1 pkt 11 Op., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji. Jak wskazał, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że norma art. 240 § 1 pkt 11 Op. nie wskazuje, że do jej zastosowania wystarczy samo istnienie wyroku ETS lub wprowadzenie w jego wyniku zmian w ustawodawstwie krajowym. Przeciwnie, zdaniem organu, ustawa ta jednoznacznie i bezwarunkowo wskazuje, że wyrok ETS musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. O tym, czy dany wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości może być podstawą do wznowienia postępowania nie przesądza sam fakt wydania go po wydaniu decyzji ostatecznej, wyrok ten musi dotyczyć również wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania danej decyzji i mieć wpływ na dokonywaną po wydaniu decyzji ostatecznej ocenę jej zgodności z prawem unijnym w ten sposób, że "w świetle orzeczenia Trybunału powinna zapaść decyzja o innej treści" (por. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Go 917/08, wyrok WSA z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1049/08). Minister Finansów podał, że skoro, zdaniem Trybunału, brak dopełnienia przez państwo członkowskie wymaganej przez Dyrektywę 98/34/WE notyfikacji przepisów technicznych jedynie "może" powodować niemożność stosowania tychże przepisów przez sąd krajowy, to tym samym, w opinii Trybunału, do tego rodzaju niestosowania przez sąd krajowy nienotyfikowanych uprzednio Komisji Europejskiej przepisów technicznych nie zawsze musi koniecznie dojść i nie jest to w związku z tym sankcja bezwzględna i bezwarunkowa. Jak podał organ, ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w sposób skuteczny uchyliła i derogowała poprzednio obowiązującą w tym zakresie ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych weszła w sposób skuteczny w życie i stanowi obecnie część polskiego porządku prawnego. Może być ona z tego porządku prawnego formalnie derogowana jedynie w wyniku podjęcia ewentualnych działań legislacyjnych w tym zakresie. W ocenie Ministra Finansów, dopóki jednak takie uchylenie ustawy o grach hazardowych nie nastąpi, nie ma żadnych powodów do tego, by podważać moc obowiązującą tej ustawy i by twierdzić, że ona cała lub też niektóre jej przepisy, w szczególności zaś przepisy mogące być uznane za przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, nie obowiązują i nie mają mocy wiążącej. W związku z powyższym organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania Spółki, uznając, że decyzja wydana w I instancji odpowiada obowiązującym regulacjom prawnym i w szczegółowy sposób wyjaśnia przesłanki, jakimi kierował się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej, jak również decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010 r. z naruszeniem prawa, na mocy art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podniosła zarzut niezasadnego zastosowanie przepisu art. 129 ust. 2 ugh. nakazującego umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w salonie gier na automatach, podczas gdy, w ocenie skarżącej, stanowi on "regulację techniczną" w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji, w braku jej notyfikacji, nie może być stosowany. Wskazała również na naruszenie art. 129 ust. 2 ugh. w związku z art. 245 § 1 pkt 2 w związku z art. 240 § 1 pkt 11 Op., poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na nietechniczny, zdaniem organu, charakter przepisu art. 129 ust. 2 ugh., będącego podstawą prawną wydanej decyzji ostatecznej, której dotyczyło postępowanie wznowieniowe, wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść tej decyzji ostatecznej. Skarżąca szeroko odniosła się do technicznego charakteru przepisów stanowiących podstawę wydawanych przez organ rozstrzygnięć w kwestii funkcjonowania na rynku gier na automatach urządzanych w salonie gier. Podkreśliła, że dotychczasowa linia orzecznicza Trybunału, upatrująca w braku notyfikacji przepisów o charakterze "technicznym" źródło ich bezskuteczności wobec jednostek, jest nadal kontynuowana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Minister Finansów podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń i koncesji na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z jej przepisami przejściowymi, stanowią regulacje niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie ETS dotyczącym swobody przepływu towarów i tym samym nie są one w rozumieniu przepisów TFUE o swobodzie przepływu towarów przeszkodami w swobodnym ich przepływie pomiędzy państwami członkowskimi. Z kolei, jak podał organ, nie będąc przeszkodami w swobodnym przepływie towarów przepisy te nie są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, objętymi obowiązkiem uprzedniej ich notyfikacji Komisji Europejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Minister Finansów zaskarżoną decyzją odmówił spółce P. Sp. z o.o. wznowienia postępowania w sprawie z jej wniosku z dnia [...] września 2009 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach umarzając postępowanie o udzielenie wnioskowanego zezwolenia. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji, przy uwzględnieniu art. 53 i art. 54 Aktu z dnia 16 kwietnia 2003 r. dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864, Dz.U.UE.L.03.236.33) oraz art. 288 Traktatu o funkcjonowano Unii Europejskiej w brzmieniu i numeracji ustalonej przez art. 2 pkt 235 i art. 5 ust. 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U.UE.C.07.306.1) z dniem 1 grudnia 2009 r., dyrektywa przyjęta przez Radę, jako organ organizacji międzynarodowej jaką jest Unia Europejska, jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji, a jej normy powinny być implementowane do krajowego porządku prawnego. Zgodnie natomiast z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), w brzmieniu i numeracji ustalonej przez art. 2 pkt 2 lit. a) i b), pkt 6, 7 i 218 oraz art. 5 ust. 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego wymieniony Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, z dniem 1 grudnia 2009 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Zgodnie natomiast z art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli ma wpływ na treść decyzji ostatecznej, jest podstawą do wznowienia postępowania na wniosek strony z zachowaniem terminu miesięcznego od publikacji wyroku ETS. Skarżąca, zachowując termin z art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, powołując się na Dyrektywę nr 98/34/WE przez wskazywanie, że w jej ocenie przepisy ustawy o grach hazardowych, w szczególności będące podstawą odmowy wydania zezwolenia przez umorzenie postępowania, są przepisami technicznymi w rozumieniu wymienionej Dyrektywy. W tej sytuacji odwołała się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11), który wszedł w życie z dniem 29 września 2012 r., mającego w ocenie skarżącej rozstrzygać kwestię technicznego charakteru przepisów ustawy stanowiących podstawę decyzji odmownej i umarzającej postępowanie w sprawie jej wniosku. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prejudycjalnego zadanego przez krajowy sąd administracyjny odnoszącego się do przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w aspekcie ich technicznego/nietechnicznego charakteru w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE w związku z ewentualną koniecznością zastosowania co do tych przepisów art. 8 ust. 1 Dyrektywy - obowiązku notyfikacji. Trybunał Sprawiedliwości orzekając w ramach prawnych miał na względzie także inne przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym również art. 14 ust. 1 tej ustawy stwierdzający, iż urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Wymieniony przepis ustawy stanowił faktyczną i prawną podstawę rozstrzygnięcia organu administracji odnoszącego się do odmowy uwzględnienia wniosku spółki o wydanie wnioskowanego zezwolenia, natomiast przepisy Ordynacji podatkowej były podstawą rozstrzygnięcia procesowego. Jak bowiem podkreślano w decyzji - w ustawie o grach hazardowych odstąpiono od możliwości urządzania gier na automatach w innych punktach (salonach gier) poza kasynami gry. Konsekwencją tego stanowiska organu administracji było wskazanie na zakres obowiązywania pozostałych przepisów ustawy oraz przepisów poddanych pytaniu prejudycjalnemu skierowanemu do Trybunału Sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 686/13 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazał, że pomimo, iż wyrok ETS z dnia 19 lipca 2012 r. dotyczy automatów o niskich wygranych (art. 129 ust. 2 ustawy), to biorąc pod uwagę fakt, że automaty do gier "wysokohazardowych" różnią się jedynie od automatów o niskich wygranych stawkami za udział w grze oraz wysokością wygranych, to z uwagi na wspólną podstawę prawną orzekania przez organy w przypadku obu urządzeń, przyjąć należy, że w odpowiednim zakresie wyrok ten ma też zastosowanie do sprawy, w której NSA przedstawił pytanie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu, analizie i ocenie tych faktów, które pozwolą określić wpływ stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi. W tym przypadku, zdaniem TSUE, chodzi o wpływ stosowanego przepisu ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa nie może się więc ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej, ani do uwzględnienia faktów powszechnie znanych. Mając zatem na względzie przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do konstytucyjności m.in. art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w świetle rozstrzygnięcia organu administracji wywodzonego ze stwierdzenia, iż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie zezwolenia, bowiem urządzanie gier na automatach jest możliwe jedynie w kasynach gry zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, Sąd orzekający w sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 4/14 odpowiedzi na pytanie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wynik niniejszej sprawy zależy od rozstrzygnięcia w sprawie P 4/14. Należy bowiem mieć na względzie oczywisty fakt, iż regulacje zawarte w przepisach ustawy o grach hazardowych są konsekwencją normy z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, poddanej w wątpliwość przez Naczelny Sąd Administracyjny co do jej konstytucyjności, dozwalającej urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach wyłącznie w kasynach gry.