VI SA/Wa 2968/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 4 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania tytułu rzeczoznawcy budowalnego oddala skargę

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budowlanych (dalej Komisja, organ) z [...] lipca 2024 r., którą organ ten, działając na podstawie przepisów art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) w związku z art. 8b ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 551; dalej ustawa o samorządach zawodowych), odmówił W. R. (dalej skarżący) nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że Komisja na podstawie złożonych dokumentów i przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego ustaliła, że skarżący wnioskiem z 12 maja 2023 r. wystąpił za pośrednictwem Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna POIIB) o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności "konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i/lub wykonawstwo w zakresie: projektowanie, sprawdzanie projektów oraz sprawowanie nadzoru autorskiego i inwestorskiego, kierowanie budową i robotami budowlanymi, kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzoru i kontroli technicznej tych elementów, sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych". Ww. wniosek potraktowano jako wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w pełnym zakresie posiadanych uprawnień, tj. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń. Do wniosku skarżący dołączył: 1) dyplom ukończenia studiów wyższych na Politechnice Rzeszowskiej na Wydziale Budownictwa na kierunku Budownictwo, w specjalności konstrukcje budowlane i inżynierskie oraz uzyskania w dniu 31 marca 2010 r. tytułu magistra inżyniera, nr dyplomu [...], 2) kopię decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej z [...] czerwca 2010 r., nr ewid. [...] 3) zaświadczenie o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, 4) życiorys zawodowy, 5) kartę osobową z 12 maja 2023 r., 6) opinię rzeczoznawcy budowlanego inż. J. S. o kwalifikacjach zawodowych kandydata na rzeczoznawcę budowlanego z 12 maja 2023 r., 7) zaświadczenie z 12 maja 2023 r. – wykaz prac projektowych oraz ekspertyz i ocen technicznych w ramach praktyki zawodowej, sporządzone zgodnie z załącznikiem nr 3 do regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, podpisane przez skarżącego oraz przez rzeczoznawcę budowlanego J. S., 8) pendrive zawierający projekty i ekspertyzy, przy sporządzaniu których uczestniczył skarżący, 9) dowód wpłaty za postępowanie kwalifikacyjne w przedmiocie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, 10) dowód uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 10 zł na rachunek bankowy Urzędu Dzielnicy [...], 11) uzupełnienie w zakresie praktyki, zawierające zaświadczenie z 8 lutego 2024 r. dotyczące praktyki projektowej i zaświadczenie z 8 lutego 2024 r. dotyczące praktyki wykonawczej podpisane przez kandydata na rzeczoznawcę budowlanego oraz inż. J. S. - rzeczoznawcę budowlanego, 12) zaświadczenie z firmy F. o współpracy ze skarżącym z 19 lutego 2024 r. wraz z pismem przewodnim, 13) pismo z 18 marca 2024 r. – wyjaśnienie terminów dotyczących praktyki zawodowej. Komisja wskazała, że Specjalistyczny Zespół Kwalifikacyjny Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w R. dwukrotnie (11 lipca i 15 listopada 2023 r.) przeprowadzał rozmowę ze skarżącym kandydującym na rzeczoznawcę budowlanego, co znalazło odzwierciedlenie w protokołach w aktach sprawy (vide k. 22, 24-25 akt adm. – przyp. Sądu). Zespół po analizie zgromadzonych w toku postępowania dokumentów/dowodów nie zarekomendował Komisji nadania skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wnioskowanym zakresie uznając, że nie spełnia on wymogów dotyczących niezbędnego dorobku (vide k. 25 i nast. akt adm. – przyp. Sądu). Pismem z 11 stycznia 2024 r. przewodniczący Komisji poinformował skarżącego o przesłankach nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Wskazał, że ubiegający się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie, jak i kierowanie robotami budowlanymi, powinien wykazać co najmniej 10 letnią praktykę zawodową oraz znaczący dorobek praktyczny przy projektowaniu i kierowaniu robotami budowlanymi, odrębnie dla każdego z tych zakresów. Zaświadczenie z 12 maja 2023 r. o odbyciu praktyki zawodowej, dołączone do wniosku, potwierdza jedynie okres 35-u miesięcy pełnienia samodzielnej funkcji technicznej projektanta oraz okres 14-u miesięcy pełnienia samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego. A zatem na dzień wysłania pisma nie była spełniona przesłanka nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w postaci posiadania co najmniej 10-u lat praktyki ani w zakresie projektowania, ani w zakresie kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o samorządach zawodowych). Ponadto poinformowano skarżącego jak należy rozumieć pojęcie znaczącego dorobku praktycznego oraz wezwano go do uzupełnienia dokumentacji o wykaz znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. W odpowiedzi skarżący przesłał dwa zaświadczenia z 8 lutego 2024 r. dotyczące praktyki projektowej oraz wykonawczej - podpisane przez siebie oraz inż. J. S. - rzeczoznawcę budowlanego. Nie dołączył wykazu znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa, natomiast w dniu 21 lutego 2024 r. do Komisji wpłynęło pismo skarżącego wraz z załącznikiem, tj. zaświadczeniem z 19 lutego 2024 r. firmy F. –dotyczącym współpracy "w procesach projektowania i wdrażania nowych rozwiązań produkcyjnych". Kolejnym pismem z 4 marca 2024 r. przewodniczący Komisji zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienia dotyczące długości praktyki zawodowej. Wątpliwości Komisji budziły bowiem okresy praktyki wskazanej w ww. zaświadczeniach z 8 lutego 2024 r., z których wynika, że skarżący wykonywał projekty konstrukcyjne domków jednorodzinnych w bardzo długich, niespotykanych w tego rodzaju sprawach, okresach: 14 miesięcy (poz. 18), 15 miesięcy (poz. 19), 18 miesięcy (poz. 28 i 30) oraz że nadal pełni funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego przy hali o pow. 644,31 m2 (poz. 1) od 20 listopada 2014 r., czyli już ponad 9 lat, a przy budynku biurowym o pow. 1021,97 m2 (poz. 3) od 23 listopada 2015 r., tj. ponad 7 lat. Przy budowie budynku garażowego z częścią socjalną o pow. 266,06 m2 (poz. 6) skarżący wykazał pełnienie samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy przez okres ponad 8 lat. Zwrócono się więc do skarżącego o ustosunkowanie się do wskazanych w ww. zaświadczeniu okresów praktyki, a także ponownie o przesłanie wykazu praktyki, która w jego ocenie świadczy o znaczącym dorobku praktycznym, z podziałem na praktykę projektową i wykonawczą. W odpowiedzi skarżący przesłał pismo z 18 marca 2024 r., w którym poinformował, że praktyka projektowa i wykonawcza określa rzeczywisty termin. Długie opracowania projektów wynikały ze zmian wprowadzanych przez inwestorów, nadal jest też pełniona przez niego funkcja nadzoru inwestorskiego, co można sprawdzić w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta T. (PINB MT). Odnośnie znaczącego dorobku praktycznego skarżący wskazał na wykazy praktyki, które dotychczas przedłożył, informując jednocześnie, że nie zamierza składać nowych dowodów, gdyż jego dorobek jest znaczący i wystraczający w przedmiocie sprawy. Staż praktyki skarżący określił na ponad 44 lata, co w jego ocenie wpływa na doświadczenie, znaczący dorobek projektowy i wykonawczy. W związku z powyższym przewodniczący Komisji pismem z 22 maja 2024 r. poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. Jednocześnie - realizując obowiązek wynikający z art. 79a § 1 kpa - organ wskazał, że na dzień wysłania tego pisma zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że skarżący spełnia przesłankę nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o której mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o samorządach zawodowych (tj. przesłankę znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem – przyp. Sądu). Ponadto - zgodnie z art. 10 § 1 kpa - organ umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także przedłożenie nowych dowodów w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień, wskazane pismo organu pozostało bez odpowiedzi. Rozpoznając wniosek skarżącego o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w zakresie posiadanych uprawnień Komisja omówiła przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, wskazując na spełnienie przez skarżącego warunków, o których mowa w art. 8b ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a), b) i c), pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych, oraz na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d) tej ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji znaczący dorobek praktyczny powinien z obejmować twórcze osiągnięcia kandydata/skarżącego, zgodne z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa: 1) autorstwo (współautorstwo) wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących rozwiązań: – projektowych w obiektach budowlanych (w zakresie konstrukcji lub instalacji, sieci sanitarnych czy elektroenergetycznych) przez twórcze nowe rozwiązania lub wykorzystanie istniejących, – wykonawczych w realizacji obiektów budowlanych dotyczących zastosowania nowoczesnych technologii i metod organizacji robót, – badawczo-technicznych związanych z modernizacją technologii w robotach budowlanych, wdrożeniu produkcji nowych wyrobów budowlanych o podwyższonej jakości, materiałowo i energooszczędnych, – patentowych w formie wynalazków lub wzorów użytkowych w dziedzinie i zakresie specjalności uprawnień budowlanych oraz wnioskowanego rzeczoznawstwa budowlanego, – innych, związanych z wnioskowaną specjalnością i zakresem rzeczoznawstwa, które wg kandydata stanowią jego znaczący dorobek praktyczny; 2) publikacje osiągnięć badawczo-wdrożeniowych w specjalistycznych czasopismach naukowo-technicznych lub w referatach, wygłoszonych na konferencjach bądź seminariach naukowo-technicznych; 3) ustawiczne dokształcanie zawodowe (zaliczone studia podyplomowe, seminaria i kursy specjalistyczne itp.). W ocenie Komisji analiza dokumentów załączonych do ww. wniosku skarżącego z 12 maja 2024 r. o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego nie daje podstaw, aby uznać za wystarczająco udokumentowany znaczący dorobek praktyczny skarżącego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń. W załączonych dokumentach trudno bowiem doszukać się dokonań przekraczających przeciętny zakres czynności inżyniera budownictwa. Skarżący, mimo dwukrotnego wezwania, nie dołączył wykazu znaczącego dorobku praktycznego, nie wskazał też na inwestycje, przy których pełnił samodzielne funkcje techniczne w budownictwie projektanta czy kierownika budowy/robót, inspektora nadzoru inwestorskiego, a które w jego ocenie świadczą o znaczącym dorobku praktycznym, uznając że przesłankę tę spełnia przedłożona w zaświadczeniach praktyka, a także ponad 44 letni staż (w budownictwie). Organ przeanalizował więc wykazaną przez skarżącego praktykę zawodową i wszystkie dołączone do wniosku dokumenty pod kątem spełnienia przesłanki znaczącego dorobku praktycznego. W zaświadczeniu dotyczącym praktyki wykonawczej skarżący wykazał 8 obiektów budowlanych, przy realizacji których pełnił samodzielne funkcje techniczne w budownictwie: kierownika budowy - przy realizacji 3 obiektów: 1) budowa budynku garażowego z częścią socjalną, przyłącza kanalizacji sanitarnej i przemysłowej do zbiorników na ścieki sanitarne i przemysłowe, oświetlenie placu w miejscowości S. (29 września 2014 r. - 31 grudnia 2023 r.); 2) budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wg projektu typowego "H." w B. S. (18 października 2018 r. – 30 lipca 2022 r.); 3) budowa budynku gospodarczego w B. S. (18 września 2019 r. - 31 grudnia 2023 r.) oraz inspektora nadzoru inwestorskiego przy realizacji 5 obiektów: 1) rozbudowa istniejącej hali o część produkcyjną wytwarzania konstrukcji stalowych wraz z infrastrukturą techniczną w m. C. gm. N. D. (20 listopada 2014 r. - nadal); 2) budowa hali produkcyjnej z częścią socjalną, węzła betoniarskiego, parkingów i miejsc postojowych, składowisk kruszyw i materiałów gotowych, zjazdu publicznego z drogi gminnej w miejscowości S. (12 lipca 2011 r. - 30 czerwca 2014 r.); 3) budowa budynku biurowego wg projektu indywidualnego w miejscowości Stale (kat. Obiektu XVI, 23 listopada 2015 r. – nadal); 4) budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego z częścią mieszkalną wielorodzinną w K. (19 grudnia 2017 r.- 21 maja 2019 r.); 5) rozbudowa budynku usługowo-handlowego polegająca na dobudowie i nadbudowie pomieszczeń o funkcji usługowo-handlowej wg projektu indywidualnego w N. D. (31 października 2018 r. - 31 grudnia 2023 r.). Według Komisji skarżący w zakresie wykonawczym wykazał niewielkie doświadczenie zawodowe - jedynie 8 obiektów budowlanych, głównie niskich budynków oraz niedużych obiektów użyteczności publicznej, a niektóre pozycje realizowane były w bardzo długich, niespotykanych w tego rodzaju inwestycjach, okresach, np. 9 lat, 8 lat. Organ nie zaliczył więc ww. praktyki do znaczącego dorobku praktycznego. W zakresie praktyki projektowej kandydat na rzeczoznawcę budowlanego/skarżący wykazał 33 pozycje, przy których pełnił samodzielną funkcję techniczną projektanta konstrukcji. Praktyka ta w większości dotyczy niskich jednorodzinnych domów mieszkalnych – 25 pozycji. Ponadto skarżący wykazał: budynki gospodarcze – 4 pozycje, budynki usługowe – 2 pozycje, budynek usługowo-handlowy – 1 pozycja, oraz obiekt myjni samochodowej – 1 pozycja. Łącznie 33 budynki niskie. Prezentowany dorobek w zakresie projektowym stanowi zatem typowy zakres prac projektanta konstrukcji, który nie może być zaliczony do znaczącego dorobku praktycznego. Dalej organ wskazał, że kandydat na rzeczoznawcę budowlanego jest też autorem i współautorem ekspertyz i opinii technicznych w zakresie prostych nieskomplikowanych przypadków pod względem konstrukcyjnym, technologicznym i materiałowym, które nie mogą wskazywać na nieprzeciętną wiedzę i umiejętności związane ze stosowaniem rozwiązań praktycznych w zakresie objętym wnioskowanym rzeczoznawstwem budowlanym. W zaświadczeniu dotyczącym ekspertyz i ocen technicznych z 12 maja 2023 r. skarżący wykazał 12 takich opracowań, przy czym - jak wyjaśnił podczas rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej 11 lipca 2023 r. - tylko 5 z nich sporządził samodzielnie, a pozostałe w ramach zespołu. Podczas kolejnej rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej 15 listopada 2023 r. skarżący nie potrafił scharakteryzować zastosowanych metod przy ocenie obiektów o konstrukcjach żelbetowych w zakresie nośności, stanu technicznego i identyfikacji materiałów. Komisja uznała w tej sytuacji, że prezentowany przez skarżącego dorobek zawodowy stanowi typowy zakres prac i obowiązków projektanta, kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego w ramach posiadanych uprawnień budowlanych o przeciętnym stopniu skomplikowania; nie spełnia zatem kryterium ponadprzeciętnego /znaczącego dorobku zawodowego, wykraczającego poza standardowe czynności inżyniera budownictwa. Kandydat na rzeczoznawcę budowlanego musi natomiast wykazać się szerszą wiedzą techniczną oraz większym doświadczeniem w zakresie projektowania i kierowania budową budynków o większym stopniu skomplikowania konstrukcji i technologii na różnego rodzaju obiektach budowlanych. Organ nie doszukał się także w ww. zaświadczeniu z 19 lutego 2024 r. firmy F. – M. M. argumentów wskazujących na spełnienie przez skarżącego przesłanki znaczącego dorobku praktycznego w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Również ww. opinia inż. Janusza Śmigały z 12 maja 2023 r. bardzo ogólnie opisuje działalność zawodową skarżącego, nie zawiera nowych informacji, które nie byłyby zawarte we wniosku, a dotyczyłyby praktyki w zakresie objętym wnioskowanym rzeczoznawstwem, czy znaczącego dorobku praktycznego w tym zakresie, nie określa z jakimi konkretnie problemami zmierzył się kandydat na rzeczoznawcę budowlanego/skarżący, których rozwiązanie świadczyłoby o nieprzeciętnej wiedzy i umiejętnościach związanych ze stosowaniem rozwiązań praktycznych w zakresie objętym wnioskowanym rzeczoznawstwem budowlanym. Rekomendacje opiniującego w przedmiotowym zakresie nie wiążą zaś organu. Ocena, czy zostały spełnione przesłanki dotyczące nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego należy bowiem do organu właściwego w sprawie, tj. do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Zdaniem Komisji skarżący nie wykazał w żaden sposób, aby zaprezentowane w zaświadczeniach dotyczących praktyki zawodowej inwestycje, przy których pełnił funkcję projektanta, kierownika budowy, robót, inspektora nadzoru inwestorskiego, czy też sporządzającego ekspertyzy, opinie i oceny techniczne, dotyczyły skomplikowanych konstrukcji, technologii, realizacji i organizacji robót bądź też wyposażenia technologicznego, które organ mógłby uznać za ponadprzeciętny dorobek praktyczny w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa. Ponadto w dokumentacji stwierdzono brak dokumentów świadczących o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, czy też potwierdzenia udziału w istotnych formach doskonalenia zawodowego, w seminariach, wykładach i kursach. Skarżący nie wykazał też żadnego wzoru użytkowego, patentu, czy jakiejkolwiek publikacji w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa, nie wykazał się również adaptacją twórczą, nowatorską istniejących rozwiązań w branży konstrukcyjnej, która miałaby istotne znaczenie w poprawności zastosowania warunków technicznych i postępu technicznego. Komisja uznała zatem, że udokumentowana przez skarżącego praktyka w zakresie wnioskowanego rzeczoznawstwa na dzień wydania decyzji nie jest wystarczająca do uznania wypełnienia przesłanki posiadania znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem, o której mowa w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o samorządach zawodowych. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją organu z [...] lipca 2024 r., zaskarżając tę decyzję do Sądu. Podniósł w szczególności, że od grudnia 2003 r. jest zatrudniony w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego Miasta T. (dalej PINB MT), a w dniu 18 czerwca 2019 r. zostały mu powierzone obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T.. Z dniem 18 marca 2020 r. został natomiast powołany na to stanowisko, które dotąd sprawuje. W czasie pracy w PINB MT wiele razy, a nawet bardzo wiele, zachodziły okoliczności, które musiał rozstrzygnąć, ocenić stan techniczny konstrukcji/obiektu w wyniku zaistniałych uszkodzeń, nawałnic, katastrof budowlanych itp. Zdaniem skarżącego jego dorobek praktyczny różni się od zwykłej praktyki zawodowej, jest znaczący i powinien być wystarczający w przedmiocie sprawy. W okresie pracy musiał się wykazać niejednokrotnie nieprzeciętną wiedzą techniczną i umiejętnościami związanymi ze stosowaniem rozwiązań praktycznych. Podejmowane decyzje musiały być określone stanowczo, zdecydowanie oraz przede wszystkim zgodnie z wiedzą techniczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do argumentacji skargi, że sam fakt pracy w organach nadzoru budowlanego nie świadczy o posiadaniu przez skarżącego znaczącego dorobku praktycznego wymaganego dla rzeczoznawcy budowlanego. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organu była ocena praktyki zawodowej udokumentowanej przez skarżącego, w trakcie której pełnił on funkcje kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, czy sporządzającego opinie i ekspertyzy, a które w ocenie organu nie wyczerpują znamion znaczącego dorobku praktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej w nieniniejszej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmawiająca nadania skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie i kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń. Materialnoprawną podstawę podjętego tą decyzją rozstrzygnięcia stanowią przepisy ww. ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (ustawy o samorządach zawodowych). Na podstawie art. 8b ust. 2 tej ustawy właściwy organ samorządu zawodowego, na wniosek zainteresowanego, orzeka, w drodze decyzji, o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego, określając zakres rzeczoznawstwa oraz okres do kiedy tytuł zachowuje ważność. Kryteria uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego wynikają z art. 8b ust. 1 ww. ustawy o samorządach zawodowych, zgodnie z którym tytuł rzeczoznawcy budowlanego może być nadany osobie, która: 1) korzysta w pełni z praw publicznych; 2) posiada: a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń, c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem; 3) jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. Decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. Niespełnienie jednego z kryteriów określonych w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych powoduje odmowę nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. W tej sprawie organ doszedł do przekonania, że brak po stronie skarżącego wymaganego znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem uniemożliwia uwzględnienie wniosku o nadanie mu tego tytułu. Zdaniem organu skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8b ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o samorządach zawodowych, to zaznaczy – nie legitymuje się znaczącym dorobkiem praktycznym w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Istota sprawy sprowadza się zatem do oceny – w okolicznościach jej stanu faktycznego - prawidłowości działania organu/Komisji co do dokonanej interpretacji pojęcia ustawowego "znaczący dorobek praktyczny" w odniesieniu do przedstawionych przez skarżącego twierdzeń i dokumentów mających potwierdzać ów znaczący dorobek. W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił bowiem, że posiada ponad 44 – letni staż/praktykę w budownictwie, co w jego ocenie wpływa na doświadczenie, znaczący dorobek projektowy i wykonawczy. W skardze natomiast podniósł – akcentując zatrudnienie w PINB MT od grudnia 2003 r. – że od 18 czerwca 2019 r. powierzono mu obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T., a z dniem 18 marca 2020 r. został powołany na to stanowisko. Wykładnia pojęcia "znaczący dorobek praktyczny" była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stanął na stanowisku, że pojęcie "znaczący" należy niewątpliwie do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym obowiązkiem organu samorządu zawodowego jest każdorazowo wyjaśnienie jego treści, podanie jak należy je rozumieć (por. wyrok NSA z 1 lutego 2013 r. II GSK 2032/11). W rozpoznawanej sprawie organ podołał temu obowiązkowi, ponieważ ustalenia i oceny Komisji w tym względzie poprzedziła wyczerpująca analiza przedstawionej przez skarżącego dokumentacji obrazującej jego dorobek praktyczny. Uznanie dorobku praktycznego za znaczący powinno bowiem wskazywać – jak zasadnie uznała Komisja - na twórcze osiągnięcia kandydata/tu skarżącego zgodne z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa, m.in. autorstwo/współautorstwo wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących rozwiązań projektowych. Podobne wymagania określono w dziedzinie wykonawstwa czy prac badawczo - technicznych i patentowych, a także publikacji osiągnięć badawczo – wdrożeniowych oraz dokształcania zawodowego. W tym względzie organ samorządu zawodowego uzyskuje bowiem podstawę do nadania wyrażeniu wartościującemu znaczenia, jakie wynika z warunków i potrzeb samorządu zawodowego. Jest więc uprawnione określenie przez ten samorząd znaczenia wymagań w zakresie osiągania określonych kwalifikacji zawodowych, w tym tytułu/funkcji rzeczoznawcy budowlanego. Wymaga przy tym podkreślenia, że wysokie wymagania w zakresie dorobku praktycznego kandydata do tytułu rzeczoznawcy budowlanego oraz surowe kryteria oceny okoliczności składających się na ten dorobek, w kontekście "znaczącego dorobku praktycznego", leżą w społecznym interesie, gdyż zabezpieczają nadawanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego kandydatom o odpowiednio zweryfikowanych wykazaną praktyką kwalifikacjach. W niniejszym postępowaniu obowiązkiem organu była zatem ocena praktyki zawodowej, którą udokumentował skarżący, w trakcie której pełnił on m.in. funkcje kierownika budowy, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, czy też sporządzającego opinie i ekspertyzy. Stosownie bowiem do § 4 ust. 3 regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (por. portal internetowy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa) praktykę zawodową oraz znaczący dorobek praktyczny potwierdza się dokumentami, zeznaniami świadków, a w szczególności opiniami stowarzyszeń naukowo-technicznych, zaświadczeniem wydanym przez kierownika jednostki, w której odbywała się praktyka zawodowa, zawierającym wyszczególnienie projektów budowlanych, przy których sporządzaniu ubiegający się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego odbywał praktykę zawodową, lub obiektów budowlanych, przy których realizacji odbywał on praktykę zawodową, oraz stwierdzenie okresów praktyki zawodowej z podaniem dat rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy poszczególnych projektach lub odpowiednio przy realizacji poszczególnych obiektów budowlanych, z określeniem charakteru wykonywanych czynności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w wyniku analizy przedłożonej dokumentacji/materiałów sprawy, w tym rozmów kwalifikacyjnych ze skarżącym - dorobek zawodowy/praktyczny skarżącego stanowi typowy zakres prac i obowiązków projektanta, kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego w ramach posiadanych uprawnień budowlanych o przeciętnym stopniu skomplikowania, który nie spełnia kryterium ponadprzeciętnego/ znaczącego dorobku zawodowego, wykraczającego poza standardowe czynności inżyniera budownictwa. Kandydat na rzeczoznawcę budowlanego musi natomiast wykazać się szerszą wiedzą techniczną oraz większym doświadczeniem w zakresie projektowania i kierowania budową budynków o większym stopniu skomplikowania konstrukcji i technologii na różnego rodzaju obiektach budowlanych. Ww. konstatacja została poparta/jest wynikiem szczegółowych ustaleń i ocen organu w odniesieniu do poszczególnych pozycji/elementów praktyki zawodowej skarżącego - tak w zakresie praktyki wykonawczej jak i projektowej (por. te ustalenia i oceny w zaskarżonej decyzji - opisane wyżej na stronie 6 i nast. tego uzasadnienia). Mając na uwadze ten aspekt sprawy, Komisja poczyniła niezbędne – w ocenie Sądu - ustalenia w sprawie, biorąc też pod uwagę opinię ww. Specjalistycznego Zespołu Kwalifikacyjnego Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w Rzeszowie, która działając na terenie lokalnym posiada odpowiednią wiedzę co do kwalifikacji i działalności skarżącego. Należy zaś odnotować, że w protokole z 15 listopada 2023 r. Zespół ten, na podstawie analizy zgromadzonych w toku postępowania dokumentów stwierdził, że skarżący nie spełnia wymogów dotyczących niezbędnego dorobku i rekomendował Komisji odmowę nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego (por. k. 25 i nast. akt adm.). Jakkolwiek przepisy prawne nie stanowią, jaką ścieżką zawodową powinien legitymować się kandydat na rzeczoznawcę budowlanego, to winien on posiadać wiedzę branżową, a jego pozycja zbliżona jest do czynności biegłego sądowego. Ustawodawca celowo odróżnił "praktykę zawodową" od "znaczącego dorobku praktycznego", aby kandydat na rzeczoznawcę wyróżniał się osiągnięciami zawodowymi i umiejętnościami, które zdobył przez co najmniej 10 lat, wykonując prace związane z posiadanymi uprawnieniami budowlanymi (J. Smarż [w:] H. Kisilowska, J. Smarż, Samorządy zawodowe architektów i inżynierów budownictwa. Komentarz, Warszawa 2021, art. 8(b), LEX/el.) Skarżący, jako obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (co podnosi w skardze), wykonuje natomiast czynności administracyjnoprawne. Zgodnie bowiem z art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 t.j.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Czynności skarżącego w tym przedmiocie wiążą się zatem ze znajomością ustawy Prawo budowalne, kpa i szeregu innych ustaw i rozporządzeń wykonawczych związanych m.in. z projektowaniem budownictwa i wykonywaniem procesu inwestycyjnego, prawa cywilnego, kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń. Jednocześnie w tej sferze swojej aktywności skarżący jest wspomagany przez wyspecjalizowany aparat urzędniczy zatrudniony w PINB MT (art. 86 ust. 3 ustawy Prawo budowlane), a w przypadku katastrof budowalnych działa w ramach komisji do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrof budowalnych (art. 76 ustawy Prawo budowlane). Z tego względu przy wykładni przepisu art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o samorządach zawodowych, w przypadku skarżącego, określenie zakresu obowiązków, wykonywanych przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego uregulowanych przede wszystkim w Rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane, w tym art. 83 ust. 1, art. 84, porównanie ich z zakresem uprawnień budowlanych przypisanych rzeczoznawcy budowlanemu i następnie odniesienie ich do dokumentów przedstawionych przez skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć bowiem należy, że tytuł rzeczoznawcy budowalnego nadawany jest przez organ samorządu zawodowego, zaś powiatowy inspektor nadzoru budowalnego jest powoływany przez starostę, a więc organ samorządu terytorialnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił zatem Komisję jako organ specjalny (wyspecjalizowany) do nadawania tytułu rzeczoznawcy budowalnego, a w art. 8b ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych wskazał szczegółowe wymagania, które winien spełnić kandydujący o ten tytuł. Ponadto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz.U. z 2010 r. Nr 27, poz. 134 z późn. zm.) w załączniku 3 Tabele stanowisk, zaszeregowań i kwalifikacji w pkt IV lp. VIII.1 wskazano, że od powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wymagane jest wykształcenie wyższe oraz posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń. Porównanie ww. wymogów z warunkami jakie musi spełnić kandydat na rzeczoznawcę budowalnego, o których mowa w art. 8b ust. 1 ww. ustawy o samorządach zawodowych wskazuje więc, że odnośnie tytułu rzeczoznawcy budowalnego stawiane są wyższe wymagania niż odnośnie stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wobec osób tytułujących się rzeczoznawcą budowlanym stawia się zatem wyższe wymagania aniżeli w stosunku do osób powołanych na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W konsekwencji każdy rzeczoznawca budowalny spełnia warunki formalne na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowalnego, jednakże nie każdy inspektor spełnia wymogi na tytuł rzeczoznawcy budowalnego. W tym miejscu nie sposób również pominąć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się od 2023 r., gdzie skarżący przez cały ten czas mógł zgłaszać wszelkie dowody, które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie z 18 marca 2024 r. (k. 52 akt adm.) kategorycznie odmówił przedstawienia dalszych/nowych dowodów w kwestii znaczącego dorobku praktycznego (z podziałem na praktykę projektową i wykonawczą), uznając, że " praktyka zawodowa (dotąd wykazana – przyp. Sądu), której staż określam na ponad 44 lata znacząco wpływa na moje doświadczenie, znaczący dorobek projektowy i wykonawczy". Jednakże wraz ze skargą – a więc dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego – przesłał kopie aktów: powierzenia pełnienia obowiązków, a następnie powołania na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowalnego, co należy ocenić negatywnie z powodu spóźnionego wykonania tej czynności, a to w kontekście realizacji przysługujących skarżącemu uprawnień czynnego uczestnictwa w sprawie, tym bardziej że organ wykonał obowiązek koncertujący się wokół identyfikacji niespełnionych (bądź niewykazanych) przesłanek uwzględnienia żądania skarżącego, udzielając mu (w toku sprawy przed organem) na ten temat stosownej informacji. Artykuł 79a kpa stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego, czy sądowo-administracyjnego. Komisja wskazała zaś przesłanki zależne od skarżącego, które nie zostały na dzień wydania zaskarżonej decyzji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącego, jednakże opartej na wyczerpującej analizie istniejącego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowo umotywowaną oceną ustalonych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Komisji jest w świetle okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadnione. Z tego względu Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami prawa, wydaną po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, uwzględniającym wszelkie okoliczności i dowody występujące w sprawie. Skarżący nie wnosił o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu przed organem/Komisją, a w skardze do Sądu, ogólnie nie zgadzając się z decyzją Komisji z 4 lipca 2024 r., swoje stanowisko sprowadził do wskazania na wieloletnie zatrudnienie w PINB MT, w tym przede wszystkim na powierzenie mu w dniu 18 czerwca 2019 r. obowiązków Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. , a z dniem 18 marca 2020 r. powołanie na to stanowisko oraz wskazania na wielokrotne rozstrzyganie okoliczności związanych z oceną stanu technicznego konstrukcji/obiektu, przy którym to rozstrzyganiu musiał się wykazać niejednokrotnie nieprzeciętną wiedzą techniczną i umiejętnościami związanymi ze stosowaniem rozwiązań praktycznych. Tym samym skarżący nie przedstawił alternatywy/żadnej własnej konkretnej argumentacji wobec cytowanych wyżej szczegółowych ustaleń i ocen organu w kwestii przebiegu jego praktyki zawodowej analizowanej pod kątem znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Sąd natomiast - rozstrzygając w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - nie dopatrzył się powodów, aby te ustalenia i oceny kwestionować z urzędu. Przy czym Sąd podkreśla, że skarga nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone. Z tego względu Sąd nie mógł odnieść się szerzej do zarzutów skarżącego, niż przez wskazanie z jakich przyczyn nie ma podstaw do derogowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jakkolwiek bowiem Sąd podziela stanowisko, że odpowiedź na skargę nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia decyzji, to mając na uwadze fakt, że skarżący okoliczność powierzenia obowiązków, a następnie powołania na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowalnego poniósł na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, nie zaszły podstawy do uchylenia tej decyzji. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej bezcelowe byłoby bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji tylko celem zlecenia organowi pochylenia się nad kwestią wymagań co do osoby zajmującej stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i kompetencji tegoż inspektora, gdy z przyczyn wyżej wskazanych kwestia ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy w kontekście posiadania przez skarżącego znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Ze względu na wniosek organu rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa.