VI SA/Wa 2959/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego R. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ, SKO w Warszawie), na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1) Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po powtórnym rozpatrzeniu wniosku R. S. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] pod kiosk handlowy, w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. (decyzją tą SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z 12 października 2015 r. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie tego pasa), utrzymało w mocy ww. decyzję SKO w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460; dalej ustawa o drogach publicznych), wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. pod kiosk handlowy wraz ze schodami służącymi do jego obsługi o pow. 35 m2 i ustalił jej wysokość – w oparciu o uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004r. nr 148, poz. 3717) - na kwotę 310 485,00 złotych. Na skutek odwołania skarżącego SKO w [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. Wnioskiem z 3 listopada 2016 r. (data wpływu do organu) skarżący, działając przez pełnomocnika, wystąpił o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ww. decyzji SKO w [...] z [...] kwietnia 2016 r. Zarzucił tej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wskazał na brak w aktach sprawy dokumentacji potwierdzającej przebieg pasa drogowego ul. [...] począwszy od 1991 roku, tj. od daty powstania pawilonu handlowego, a w konsekwencji przerzucenie na niego obowiązku wykazania, że nie zachodzą przesłanki wymierzenia kary. W ocenie skarżącego zarządca drogi nie wyjaśnił, jakie przesłanki przesądziły o wymierzeniu kary pieniężnej, a ponadto bezpodstawnie przyjął, że pawilon handlowy został postawiony przed wielu laty w pasie drogowym ul. [...], podczas gdy z akt sprawy można wnioskować, że przedmiotowy pawilon znalazł się w tym pasie na skutek zmiany granic działki "drogowej". Wskazał na umowę dzierżawy z 2 kwietnia 1992r., mocą której Gmina Dzielnicy [...] oddała teren zlokalizowany pod pawilonem w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi obiektu. Podniósł, że to poprzedni właściciel pawilonu handlowego ewentualnie zajął pas drogowy stawiając na nim przedmiotowy pawilon, a on jedynie nabył pawilon, który stał w tym miejscu już od kilkudziesięciu lat. Stąd też wymierzenie kary pieniężnej wnioskodawcy narusza art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. SKO w [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. własnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ, biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak również ze względu na brak wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., których występowanie badał z urzędu, uznał za zasadne odmowne rozstrzygnięcie ww. wniosku. W związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej też ZDM) w piśmie z 11 lipca 2019 r. o nadesłanie: – mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej) obrazującej przebieg pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] – dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (w rejonie, w którym usytuowany jest sporny kiosk handlowy) według stanu sprzed wejście w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. według stanu sprzed 1 października 1985 r. wraz ze znaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia tego kiosku; – informacji, czy przebieg pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w szczególności w rejonie posadowienia ww. kiosku handlowego, uległ zmianom w okresie od 1 października 1985 r. do 10 listopada 2009 r., a jeśli tak to wyjaśnienie (i ewentualnie zobrazowanie), na czym zmiany ten polegały; – dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd ZDM do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; – uchwały, na mocy której ul. [...] w rej. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg. W odpowiedzi ZDM (pismo z 8 sierpnia 2019 r.) w załączeniu przesłał kopię Operatu Technicznego opatrzonego datą opracowania - 17 grudnia 2018 r., potwierdzoną za zgodność z oryginałem 26 lipca 2019 r., dotyczącego analizy geodezyjno-prawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Geodeta J. O., który opracował Operat stwierdził w nim, że teren działki nr [...] będącej przedmiotem analizy w całości należał do obszaru działki pierwotnej (nr [...]) użytkowanej i stanowiącej pas drogowy ulicy [...] i już we wczesnym okresie powojennym był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako pas drogowy. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję własną z [...] czerwca 2018 r., m.in. powołując się na pozyskaną (czyli wyżej wymienioną) "dodatkową dokumentację obejmującą analizę geodezyjno-prawną nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...])". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20 uchylił ww. decyzję SKO w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Sąd podkreślił, że organ orzekał w ramach postępowania nadzwyczajnego, tj. nieważnościowego, a zatem zobowiązany był ocenić czy ww. decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanką nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia musi być nie budzące wątpliwości ustalenie że dany obiekt zajmuje pas drogowy, a zajmujący go podmiot nie posiadał stosownego zezwolenia. Organ w sposób jednoznaczny musi zatem ustalić granice zajętego pasa drogowego oraz to, czy istotnie dany obiekt zajmował przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionował te okoliczności, dlatego w celu ustalenia, czy decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. nie naruszała w sposób rażący przepisów ustawy od drogach publicznych, niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania nieważnościowego. W ocenie Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia są przedwczesne, albowiem organy nie ustaliły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, oraz sporządzenie uzasadnień niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, które pozwoliłyby jednoznacznie ustalić, czy w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. kiosk handlowy skarżącego zajmował pas drogowy drogi powiatowej - ul. [...] w rej. ul. [...]. Wskazał, że organ ww. pismem z 11 lipca 2019 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) o nadesłanie: mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej) obrazującej przebieg pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] – terenu według stanu sprzed wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, tj. sprzed 1 października 1985 r. wraz z zaznaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia kiosku handlowego; informacji, czy przebieg pasa drogowego przy ul. [...] w rej. ul. [...], w szczególności w rejonie posadowienia kiosku handlowego, ulegał zmianom w okresie od 1 października 1985 r. do 10 listopada 2009 r., a jeśli tak to o wyjaśnienie (i ewentualnie zobrazowanie) na czym te zmiany podlegały; dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd Zarządu Dróg Miejskich do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; uchwały, na mocy której ul. [...] w rej. ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Zdaniem Sądu ww. dokumenty uznać należy za niezbędne do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny ważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. Pomimo że dokumenty te nie zostały nadesłane, organ wydał decyzję. Jednocześnie nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji powodów odstąpienia od ich uzyskania, co świadczy o istotnym zaniedbaniu po stronie organu w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania kompletnego materiału dowodowego sprawy. W toku postępowania nie zgromadzono dokumentów urzędowych, z których jednoznacznie wynika, że w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. sporny teren zajęty przez kiosk wchodził w pas drogi powiatowej. Takimi dokumentami nie mogą być wypis z rejestru gruntów z 1 sierpnia 2018 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 1 sierpnia 2018 r., czy wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo-Map, albowiem dokumenty te stwierdzają stan faktyczny na określony dzień, nie odnoszą się natomiast do okresu, za który wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś – kolizję umieszczonego w pasie drogowym kiosku z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego w okresie objętym decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku Sądu akta administracyjne sprawy zwrócono SKO w [...], załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Pismem z 10 stycznia 2022 r. SKO w [...] zwróciło się do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (ZDM) – w związku z wytycznymi zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20 i VI SA/Wa 2156/20 – o nadesłanie: 1. urzędowego dokumentu geodezyjnego albo opinii geodety określającego z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, z drugiej zaś – kolizję umieszczonego w pasie drogowym kiosku z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia pasa drogowego w okresie objętym decyzją Prezydenta [...] o wymierzeniu kary pieniężnej, tj. w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r., 2. mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej) obrazującej przebieg pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...] – dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (w rejonie, w którym usytuowany był sporny kiosk handlowy) według stanu sprzed wejście w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. według stanu sprzed 1 października 1985 r. wraz ze znaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia przedmiotowego kiosku handlowego, 3. informacji czy przebieg pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w szczególności w rejonie posadowienia ww. kiosku handlowego, ulegał zmianom w okresie od 1 października 1985 r. do 10 listopada 2009 r., a jeśli tak, to o wyjaśnienie (i ewentualnie zobrazowanie), na czym zmiany te polegały, 4. dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd Zarządu Dróg Miejskich do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Pismo to doręczono Zarządowi Dróg Miejskich 10 stycznia 2022 r. W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 17 lutego 2022 r. wskazał, że w załączeniu przekazuje kserokopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, Operatu Technicznego z analizy geodezyjnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie nr [...], stanowiącej w części ulicę [...], oznaczonej w KW numerem [...]. Postanowieniem z 24 maja 2022 r. dokonano wykładni ww. wyroku Sądu z 21 stycznia 2021 r. wskazując, że Sąd wyrokiem tym uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję SKO w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], zgodnie z punktem pierwszym sentencji wyroku z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20. Odpis postanowienia wpłynął do organu 2 czerwca 2022 r. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] SKO w [...] ponownie utrzymało w mocy ww. decyzję tego organu z [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji organu z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu tej decyzji zreferowano dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz omówiono instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., wyznacza granice niniejszego postępowania. Zalecenia zawarte w ww. wyroku Sądu co do konieczności przeprowadzenia dodatkowych wyjaśnień, wiążące organ orzekający w sprawie, nie zmieniają jednak ustawowej istoty samego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niemniej jednak, mając na uwadze ocenę prawną i zalecenia zawarte w tym wyroku, organ ponownie przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia – zgodnie z żądaniem Sądu: 1. czy w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. kiosk handlowy zajmował pas drogowy ul. [...] w rej. ul. [...] oraz 2. czy w ww. okresie sporny teren zajęty przez kiosk wchodził w pas drogi powiatowej. Następnie odwołując się do treści przepisów ustawy o drogach publicznych stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej wskazał, że Prezydent [...] winien: wyjaśnić czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak czy zajmujący posiadał stosowne zezwolenie; ustalić granice zajętego pasa drogowego oraz to, czy istotnie należący do skarżącego pawilon zajmował przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej. W trakcie kontroli pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili funkcjonowanie w pasie drogowym ul. [...] nieczynnego pawilonu handlowego, dokonali jego pomiarów, sporządzili protokół i dokumentację fotograficzną z przeprowadzonych czynności. Zdaniem organu bezspornym wydaje się, że kiosk handlowy jest obiektem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a okoliczność ta nie wymagała dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu "zwykłym" w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Okolicznością niesporną jest również, że za powyższy okres skarżący nie legitymował się decyzją zarządcy drogi zezwalającą na zajęcie odcinka ul. [...] pod kiosk handlowy. Zdaniem organu Prezydent [...], jako zarządca drogi powiatowej, zgromadził niezbędny w sprawie materiał dowodowy, pozwalający stwierdzić, że skarżący zajmował pas drogowy drogi publicznej pod kiosk handlowy, a więc pod obiekt niezwiązany z gospodarką drogową, a na zajęcie pasa drogowego nie posiadał zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy znajduje się: wypis z rejestru gruntów, według stanu z 1 sierpnia 2018r., w którym ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], sklasyfikowana została jako droga powiatowa stanowiąca własność miasta [...], w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich; wyrys z mapy ewidencyjnej obejmujący przedmiotową działkę ewid. nr [...] oraz wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo-Map w skali 1:500, na którym zaznaczone zostały granice ulicy [...], jak również usytuowanie spornego kiosku handlowego. Z analizy tej dokumentacji geodezyjnej wynika, że przedmiotowy pawilon handlowy znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. Umiejscowienie przedmiotowego pawilonu/kiosku w granicach pasa drogowego – obok kilku innych tego rodzaju obiektów – stanowi integralną część mapy zasadniczej. Przedmiotowy kiosk stanowi element pasa drogowego, jest zarejestrowany w dokumentacji geodezyjnej prowadzonej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...]. Zdaniem organu, tym samym, nie było potrzeby, aby uprawniony geodeta nanosił ww. kiosk na mapę, w celu wykazania kolizji z przebiegiem pasa drogowego ul. [...]. Usytuowanie spornego kiosku w pasie drogowym wprost wynika z treści mapy zasadniczej. Występując wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (k. 16-17 akt organu pierwszej instancji), skarżący wskazał usytuowanie stanowiącego jego własność pawilonu na planie sytuacyjnym, które jest tożsame z usytuowaniem pawilonu zaznaczonym przez zarządcę drogi na mapie zasadniczej. Organ w tej sytuacji przyjął, że Prezydent [...] poczynił niezbędne w sprawie ustalenia oraz zgromadził niezbędny materiał dowodowy, aby ocenić, że spełniona została przesłanka z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, obligująca zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ uznał powyższe ustalenia jako prawidłowe i wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy Według organu z uwagi na powyższe nie sposób zarzucić decyzji [...] kwietnia 2016 r., że została wydana z rażącym naruszeniem prawa albo bez podstawy prawnej. W oparciu bowiem o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy ponownie, tj. niezależnie od działań organu pierwszej instancji, dokonał analizy przesłanek uzasadniających wymierzenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i zdecydował o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. Nadto, rozpatrując pozytywnie wniosek skarżącego z 16 stycznia 2013 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] pod ww. kiosk handlowy ze schodami, Prezydent [...] (decyzja z [...] czerwca 2014 r. nr [...]) potwierdził, że pawilon znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej – ul. [...] w rejonie ul. [...]. Mając jednak na uwadze, że dokumentacja geodezyjna, w oparciu o którą orzekał organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, potwierdza stan prawny na 2018 rok - samowolne zajęcie pasa drogowego miało zaś miejsce w latach 2009-2013, a nadto kierując się zaleceniami zawartymi w ww. wyroku Sądu, uzupełniono akta o dokumentację geodezyjną obrazującą historyczny przebieg pasa drogowego ul. [...] oraz o dokumenty przedstawiające etapy powstania obecnej działki ewidencyjnej nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy kiosk handlowy. Dodatkowe dokumenty dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] wpłynęły 21 lutego 2022 r. (chodzi o ww. Operat Techniczny). Analiza całości pozyskanej dokumentacji potwierdziła – według organu - że teren działki ewidencyjnej nr [...] nie tylko obecnie, ale i w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r., stanowił niezmiennie drogę publiczną, a przedmiotowy kiosk handlowy przez cały ten okres znajdował się na obszarze pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Powołany przez Prezydenta [...] geodeta przeprowadził badania geodezyjne nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]) – dotyczące przebiegu granic pasa drogowego, obszaru oraz użytkowania działki nr [...]. Wyniki dokonanej analizy wskazują, że działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku wielokrotnego podziału działki nr [...] z terenu niehipotecznego ulicznego oraz terenu hipotecznego [...] lit. B (teren ulic) jako obszar przeznaczony na cele uliczne. Najstarszym dokumentem geodezyjnym odszukanym przez uprawnionego geodetę w archiwum Państwowego Zasobu Geodezji i Kartografii jest mapa sytuacyjna, pod nazwą "Mapa sytuacyjna dla celów wywłaszczeniowych części terenu ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]" z 1972 r., przedstawiająca przebieg projektowanych linii rozgraniczających pas drogowy ulicy [...]. Z badań archiwalnych przeprowadzonych na potrzeby ww. analizy wynika, że właścicielem wykazanym w Księdze protokołów ustalenia granic oraz właścicieli lub władających nieruchomościami, położonych na obszarze administracyjnym [...] z lat 1988-1989 był Skarb Państwa, władającym – Wojewódzka Dyrekcja Dróg Miejskich w [...] Rejon [...], co potwierdza Rejestr właścicieli z 1992 r., w którym określa się teren objęty powołanym opracowaniem geodezyjno-prawnym, jako działka nr [...] cz. pod numerem jednostki rejestrowej [...], wg nomenklatury prawnej - "część terenu pod ulicami z nieruch. [...] lit. B." Jako właściciela w powyższym dokumencie wskazano Gminę [...], a jako władającego Dyrekcję Dróg Miejskich Rejon [...]; wykazano również użytek droga (dr) i powierzchnię 0,8761 ha. Taki stan prawny wykazuje w rejestrze gruntów Ewidencja Gruntów i Budynków z 1998 r., z którego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] w 2002 r. Ujawniona powierzchnia działki nr [...], oznaczonej jako droga, zgodna jest ze stanem obecnym i wynosi 0,8384 ha. Działka nr [...] powstała na skutek podziału pierwotnej działki nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w całości. Autor ww. opracowania geodezyjno-prawnego ustalił, że począwszy od 1972 r. zarówno teren obecnej działki ewidencyjnej nr [...], jak i teren pierwotnej działki nr [...], przeznaczony był pod pas drogowy ulicy [...]. W ocenie organu powyższe ustalenia geodezyjne podważają słuszność twierdzeń skarżącego o zmianie przebiegu granic pasa drogowego ul. [...], na skutek których teren, na którym znajduje się pawilon handlowy miał zostać "wchłonięty" na przestrzeni lat w obręb pasa drogowego drogi publicznej. Nie mogło dojść do "wchłonięcia" terenu zabudowanego pawilonem pod drogę publiczną, bowiem przedmiotowy teren przy ul. [...], jeszcze przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych, zajęty był pod drogę. Z tego względu w sprawie nie znajduje zastosowania powoływany przez wnioskodawcę przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Po wybudowaniu pawilonu nie nastąpiła taka zmiana przebiegu granic pasa drogowego drogi publicznej, że objęła ona swoim zasięgiem obszar, na którym znajduje się pawilon. W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie ustawowe przesłanki konieczne dla wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego: pas drogowy został zajęty przez pawilon handlowy; zajęty odcinek pasa drogowego stanowi drogę powiatową, a więc drogę publiczną; pas drogowy zajmowany był przez skarżącego nieprzerwanie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r.; skarżący zajmował przedmiotowy odcinek pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Dlatego kwestionowana decyzja organu z [...] kwietnia 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. o wymierzeniu kary pieniężnej, nie narusza w sposób rażący ani art. 40 ust. 1 i ust. 12, ani art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Brak jest zatem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniającej stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ - mając na uwadze treść uzasadnienia zawartego w ww. wyroku Sądu z 21 stycznia 2021 r., iż wydał rozstrzygnięcie, mimo nie uzyskania wszystkich dokumentów, o które wystąpił ww. pismem z 11 lipca 2019 r., ani nie wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od ich uzyskania – wskazał, że dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony w ramach postępowania nieważnościowego ocenił za wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Stanowisko takie wynika nie tylko z ograniczonego zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie organ nadzoru jest uprawniony przeprowadzić w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a., ale nadto z faktu, że organ orzekający nie ocenia odrębnie poszczególnych dokumentów, tylko czyni ustalenia i wyciąga wnioski na podstawie analizy wszystkich dokumentów pozyskanych w toku postępowania, rozpatrując je w powiązaniu ze sobą. Będąc związanym treścią ww. wyroku, ponownie zauważył, że postępowanie "nieważnościowe" ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a nie na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Na zakończenie organ wyjaśnił dlaczego w ww. decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nie sposób doszukać się innych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ nadzoru do wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego. Skarżący, działając przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję SKO w [...] do Sądu; wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) , ewentualnie jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w każdym wypadku o uchylenie poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w decyzji ocen prawnych, które pozostają w sprzeczności z ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku Sądu oraz niewykonanie tych wskazań, tj. a) stwierdzenie, że Prezydent [...] zgromadził niezbędny w sprawie materiał dowodowy pozwalający stwierdzić, że w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. skarżący zajmował pas drogi powiatowej ul. [...] w [...] pod kiosk handlowy, nie posiadając do tego zezwolenia, mimo że ten materiał dowodowy został oceniony jako niewystarczający w uprzednio wydanym wyroku; b) stwierdzenie, że Prezydent [...] zgromadził niezbędny w sprawie materiał dowodowy pozwalający ustalić status własnościowy działki nr [...] i trwały zarząd ZDM do tej działki oraz usytuowanie kiosku handlowego w granicach pasa drogowego w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r., mimo że ten materiał dowodowy został oceniony jako nieadekwatny w uprzednio wydanym wyroku; c) dokonanie przedwczesnej oceny prawnej, iż Prezydent [...] poczynił niezbędne w sprawie ustalenia, zgromadził niezbędny materiał dowodowy i uznał, że została spełniona przesłanka z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych; d) niezgromadzanie w toku postępowania wyjaśniającego relewantnych dokumentów urzędowych (w tym mapy dla celów prawnych z wrysowanym kioskiem handlowym, który naruszałby przestrzeń pasa drogowego) potwierdzających bezprawne zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. i ujawnienie trwałego zarządu ZDM do działki [...]; e) nieuzyskanie od ZDM kompletu dokumentów, o których nadesłanie SKO zwróciło się pismem z 10 stycznia 2022 r. i wydanie rozstrzygnięcia mimo ich nieuzyskania, z podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, który jest sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku oraz z pozostałą częścią materiału dowodowego zgromadzonego wcześniej w sprawie; 2) art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1), art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 15 k.p.a. przez bezzasadne uznanie w ramach kontroli decyzji, iż decyzja SKO w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2015 r. nie są dotknięte wadami rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w kształcie przedstawionym we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych z 27 października 2016 r., w sytuacji gdy materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wskazuje na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia, w zakresie w jakim: a) nie zgromadzono dokumentu geodezyjnego ani opinii biegłego geodety określającego linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz kolizję umieszczonego w pasie drogowym kiosku z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia pasa drogowego w okresie objętym decyzjami wymierzającymi karę, tj. w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r., mimo uznania tych dokumentów za istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje treść pisma organu do ZDM z 10 stycznia 2022 r. w przedmiotowej sprawie, b) nie uzyskano mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej) obrazującej przebieg pasa drogowego ul. [...] w rej. [...] - dz. [...] według stanu sprzed wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, tj. sprzed 1 października 1985 r. wraz z zaznaczeniem, na tak sporządzonej mapie, miejsca posadowienia przedmiotowego kiosku handlowego, mimo uznania tego dokumentu za istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje treść pisma organu do ZDM z 10 stycznia 2022 r. w przedmiotowej sprawie, c) nie uzyskano dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd ZDM do gruntu działki [...], mimo uznania go za istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, na co wskazuje treść pisma organu do ZDM z 10 stycznia 2022 r. w przedmiotowej sprawie, d) pominięto istotną część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, która odnosiła się do statusu własnościowego działki [...], podmiotu faktycznie zajmującego ewentualny pas drogi publicznej oraz możliwości uzyskania przez skarżącego tytułu prawnego do części tej działki, na której posadowiony był kiosk, w innym trybie niż zezwolenie na zajęcie tego pasa, a mianowicie: • decyzję nr [...] z [...] listopada 1990 r. Burmistrza Gminy [...] zatwierdzającą plan budowy oraz udzielającą zezwolenia na budowę kiosku stolbudowskiego typu PH-1 jako obiektu czasowego przy ul. [...] w [...], • umowę dzierżawy nr [...] z 2 kwietnia 1992 r., • prośbę A. B. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 20 listopada 1991 r. o przepisanie umowy dzierżawy z E. B. na nazwisko A. B., J. S., • umowę kupna sprzedaży pawilonu handlowego z 27 lipca 1991 r., • pismo Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia 17 grudnia 2015 r., • wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XVI Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2011 [...], • pismo Wydziału Pasa Drogowego z 28 lutego 2013 r. [...], • mapę obrazującą granice działki nr [...] w rejonie targowiska przy ulicy [...], na której zaznaczono kolorem teren targowiska i sąsiadujący z nim kiosk handlowy skarżącego, co nie pozwalało na dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy kiosk handlowy znajdujący się na części działki nr [...] zajmował w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. pas drogi powiatowej, będącej w trwałym zarządzie ZDM, kto faktycznie zajął ewentualny pas drogi publicznej oraz czy była możliwość uzyskania przez skarżącego tytułu prawnego do tej części działki w innym trybie niż zezwolenie na zajęcie tego pasa, a następnie nie pozwalało na dokonanie prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 i art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie w ramach kontroli decyzji wymierzających karę, iż udowodniono wszystkie przesłanki wymagane do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogi powiatowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] bez zezwolenia ZDM, zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów, w sytuacji gdy: a) w aktach sprawy nie znajdował się kompletny materiał dowodowy, który pozwalałby na jednoznaczne potwierdzenie spełnienia tych przesłanek i nie pozostawiałby wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia, b) ocena części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy była wybiórcza i dowolna, przy jej dokonaniu pominięto istotną część dokumentów wskazanych w pkt 2) d) powyżej, c) błędnie oceniono znaczenie i wartość dla niniejszej sprawy następujących dowodów: • operat techniczny z analizy geodezyjno-prawnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wykonany na zlecenie ZDM na podstawie umowy nr [...] z dnia 20 lipca 2017, zlecenie 21/2018/UIE - poprzez nieuprawnione przypisanie mu szczególnego waloru dowodowego, mimo że mógł być oceniany jedynie w kategoriach dokumentu prywatnego oraz bezrefleksyjne przyjęcie wniosków wynikających z tego operatu bez konfrontacji z innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy, wskazanymi w pkt 2) d) powyżej, • wypis z rejestru gruntów z 1 sierpnia 2018 r., wyrys z mapy ewidencyjnej z 1 sierpnia 2018 r., wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo-Map z adnotacją "tylko do celów służbowych" przez błędne uznanie, że dokumenty te są relewantne dla ustalenia statusu własnościowego działki nr [...], trwałego zarządu ZDM, zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy wraz z schodami w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r., w sytuacji gdy wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej nie odnoszą się do okresu, za który wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia i pozostają w sprzeczności z pismem Zarządu Mienia Skarbu Państwa z 17 grudnia 2015 r., wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] XVI Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2011 r. [...], natomiast wydruk z mapy zasadniczej z systemu Geo-Map z adnotacją "tylko do celów służbowych" nie może stanowić urzędowego stwierdzenia tego faktu, d) dokonano ustaleń faktycznych, iż "Już we wczesnym okresie powojennym teren przedmiotowej działki nr [...] był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli jako pas drogowy w sposób sprzeczny z zasadami logiki, doświadczenia życiowego i bez konfrontacji ze znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, tj. decyzja nr [...] z [...] listopada 1990 r. Burmistrza Gminy [...] zatwierdzająca plan budowy oraz udzielająca zezwolenia na budowę kiosku stolbudowskiego typu PH-1 jako obiektu czasowego przy ul. [...] w [...], umowa dzierżawy nr [...] z 2 kwietnia 1992 r., prośba A. B. do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 20 listopada 1991 r. o przepisanie umowy dzierżawy z E. B. na nazwisko A. B., J. S., umowa kupna sprzedaży pawilonu handlowego z 27 lipca 1991 r., co skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) i ust. 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 4) art. 156 § 1 pkt 2, art. 7 , art. 8, art. 11 , art. 15 k.p.a. przez błędne uznanie w ramach kontroli decyzji, iż postępowanie zakończone decyzjami wymierzającymi karę było prowadzone z uwzględnieniem zasad określonych w tych przepisach, podczas gdy postępowania te nie były prowadzone w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, zgodnie z zasadą przekonywania i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego bowiem: a) nie ustalono czy istniała możliwość uzyskania przez skarżącego alternatywnego tytułu prawnego do części działki nr [...] pod kiosk niż uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, b) wymierzono surową karę pieniężną skarżącemu za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, przy braku stabilnego, pewnego stanowiska co do dopuszczalności lokalizacji kiosku handlowego na części działki nr [...] (w tym na podstawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) oraz trybu udostępnienia tego terenu do korzystania, c) obciążono skarżącego sankcją nieproporcjonalną do jego zachowania, bez wyjaśnienia czy usytuowanie kiosku handlowego na części działki nr [...] było dopuszczalne i zgodne z polityką przestrzenną [...] oraz bez rozważenia zastosowania wobec skarżącego mniej dotkliwych środków prawnych, d) ukarano skarżącego wysoką karą pieniężną mimo braku wszechstronnego rozważenia i rzetelnego omówienia: • istotnej części materiału dowodowego w sprawie, tj. dokumentów, o których mowa powyżej (w pkt. 2) d)), • wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku, • dopuszczono rozszerzającą wykładnię prawną "podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia", która nie jest zgodna z brzmieniem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i z celem tego przepisu; a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) w zw. ust. 2 pkt 3) ustawy o drogach publicznych przez jego zastosowanie i błędne uznanie, że kiosk handlowy zajmował pas drogi powiatowej, mimo że nie przedstawiono książki drogi jako dowodu, z którego wynikałoby że mamy do czynienia z pasem drogowym, jaki jest przebieg tego pasa oraz w jaki sposób pas ten został określony; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z § 24 ust. 1- 3, § 25, § 26, § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1670) przez niezastosowanie i uznanie, że okoliczność zajęcia pasa drogowego przez kiosk handlowy w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. nie musi być wykazana mapą dla celów prawnych z wrysowanym kioskiem handlowym naruszającym przestrzeń tego pasa, sporządzoną zgodnie z wymaganiami rozporządzenia, lecz może wynikać z całokształtu analizy materiału dowodowego; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z uchwałą Nr LXXXII1/2438/2010 Rady Warszawy z dnia 10 czerwca 2010 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez uznanie, że prawidłowym postępowaniem jest przyjęcie stawki dziennej opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 10 listopada 2009 r. do 25 kwietnia 2011 r. wyliczonej jako iloczyn powierzchni kiosku handlowego zajmującego ten pas i stawki 0,60 zł/m2 tej powierzchni, podczas gdy opłata za zajęcie pasa drogowego przez obiekt inny niż reklama winna być liczona w oparciu o oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z uchwałą Nr XII/200/2011 Rady Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. zmieniająca uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, przez uznanie, że prawidłowym postępowaniem jest wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do 15 stycznia 2013 r. wyliczonej jako iloczyn powierzchni kiosku handlowego zajmującego ten pas i stawki 0,90 zł/m2 tej powierzchni, podczas gdy opłata za zajęcie pasa drogowego przez obiekt inny niż reklama winna być liczona w oparciu o oparciu o rzut poziomy obiektu na pas drogowy, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku rozpoznawanej sprawy zapadł już ww. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20 (omówiony szczegółowo wyżej w części wstępnej tego uzasadnienia); wskazać należy więc, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądowym, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z tą oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Związanie oceną prawną oznacza więc, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. I OSK 4162/18). W pojęciu "ocena prawna", przez którą należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, i która może dotyczyć stanu faktycznego sprawy, mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i kwestia zastosowania przepisu jako podstawy do wydania decyzji. w tym sensie Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą bowiem sposobu działania organu/sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy (w przyszłości) i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci przykładowo braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ich celem jest zapobieżenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 maja 2012 r. II GSK 558/11). Podporządkowanie się wytycznym/wskazaniom sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r. II GSK 614/08). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...], wydając zaskarżoną decyzję, nie zastosowało się w pełni i nie zrealizowało w istotnym dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy zakresie wskazań/wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20, którym Sąd ten uchylił wcześniejszą decyzję tego organu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. Organ pominął też oceny prawne wynikające z tego wyroku. Zarzuty skargi koncentrują się również przede wszystkim wokół powyższych kwestii. Rozważania rozpocząć należy więc od przytoczenia oceny prawnej Sądu zawartej w ww. wyroku z 21 stycznia 2021 r. Stosownie do treści wyroku, po dokonaniu kontroli ww. decyzji organu z [...] sierpnia 2020 r., istniały podstawy do zakwestionowania wyrażonego w jej treści stanowiska organu. Sedno sporu dotyczyło zaniedbania po stronie organu obowiązku wyczerpującego zebrania kompletnego materiału dowodowego sprawy, wobec czego Sąd ten przesądził, że dokumenty, o które organ zwrócił się do ZDM przy ww. piśmie z 11 lipca 2019 r., są niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz wydania rozstrzygnięcia. Organ w sposób jednoznaczny musi bowiem ustalić granice zajętego pasa drogowego oraz to czy istotnie dany obiekt zajmował (w spornym okresie) przestrzeń pasa drogowego drogi publicznej, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. SKO w Warszawie nie kwestionuje faktu, że mimo nieuzyskania wszystkich ww. dokumentów, o które wystąpiło pismem z 11 lipca 2019 r. (i o które to dokumenty ponownie wezwało ZDM ww. pismem z 10 stycznia 2022 r.), powtórnie wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu z [...] czerwca 2018 r., nie wyjaśniając przy tym z jakich powodów odstąpiło od uzyskania tych dokumentów. Przekonanie organu, że dokonana w sprawie analiza geodezyjna działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu nr [...] (chodzi o ww. Operat Techniczny uznany przez organ za dodatkowy materiał dowodowy) jest wystarczająca do załatwienia sprawy, pozostaje nie tylko sprzeczne z ww. wyrokiem WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r., ale i niespójne z aktualnie wyrażonym stanowiskiem Sądu. Twierdzenie organu – po wydaniu tego wyroku – że dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony w ramach postępowania nieważnościowego ocenił za wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, narusza art. 153 p.p.s.a., gdyż pomija ocenę prawną oraz konkretne, jednoznaczne w treści wskazania/wytyczne Sądu co do dalszego postępowania organu w sprawie po uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2020 r. Przede wszystkim uwadze organu umknęło, że poświadczona za zgodność z oryginałem ww. kopia Operatu Technicznego z analizy geodezyjnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] stanowiącej w części ulicę [...], oznaczonej w KW numerem: [...], stanowiła część akt administracyjnych w chwili poprzedniego wyrokowania przez Sąd w sprawie VI SA/Wa 2155/20. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjąć więc należy, że ww. Operat Techniczny, jak i pozostała część akt administracyjnych, był przedmiotem badania/analizy Sądu i to w oparciu o ustalenia poczynione m.in. na podstawie tego Operatu w sprawie VI SA/Wa 2155/20 Sąd ten uznał wówczas, że ww. dokumenty (objęte cytowanym wyżej pismem organu z 11 lipca 2019 r.) są niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z powyższym organ zwrócił się do ZDM ww. pismem z 10 stycznia 2022 r. o nadesłanie m.in. urzędowego dokumentu geodezyjnego albo opinii geodety, mapy sytuacyjnej (ewidencyjnej), dokumentu, na podstawie którego ujawniony został trwały zarząd Zarządu Dróg Miejskich do gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi ZDM przy piśmie z 17 lutego 2022 r. przekazał kserokopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, Operatu Technicznego z analizy geodezyjnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] stanowiącej w części ulicę [...], oznaczonej w KW numerem: [...] (por. skoroszyt opisany "Akta Administracyjne VI SA/Wa 2960/22 III z IV"). Porównanie treści ww. operatów prowadzi do wniosku, że stanowią one kopię tej samej analizy geodezyjnej sporządzonej 17 grudnia 2018 r. w [...] przez geodetę J. O.. Trudnym do zakwestionowania jest zatem, że w odpowiedzi na ww. wezwanie ZDM przekazał kopię dokumentu, który był już w posiadaniu organu od lipca 2019 r. Jednocześnie ww. Operat Techniczny znajdujący się w aktach sprawy został już wcześniej poddany weryfikacji w postępowaniu sądowym zakończonym ww. wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. w sprawie VI SA/Wa 2155/21, której efektem jest ww. wiążąca organ i Sąd obecnie rozpatrujący sprawę ocena prawna/osąd o prawnej wartości sprawy i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku. W tym miejscu Sąd uznał za stosowne zaznaczyć, że nie neguje, że pozyskanie dokumentów, o których mowa w ww. piśmie z 11 lipca 2019 r., może być czasochłonne i utrudnione, zważywszy że obowiązek archiwizacji tego typu dokumentów nie jest wieczysty. Podkreślić jednak należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podał z jakich powodów odstąpił od ich uzyskania. Nie podjął także próby przekonywującego wyjaśnienia dlaczego przeprowadzenie kwerendy takich dokumentów/dokumentacji dotyczącej działki nr [...] jest nad wyraz utrudnione, co czyni – w jego ocenie – niemożliwym uczynienie zadość ww. wskazaniom/wytycznym Sądu co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał również czemu nie mógł posłużyć się w omawianej kwestii innymi środkami dowodowymi, w tym przede wszystkim opinią biegłego geodety. Wyjaśnić natomiast należy, że wskazania/wytyczne co do dalszego postępowania (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) stanowią określenie kierunku prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zaakcentowanie okoliczności, które powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpoznawania sprawy. Wytyczne nie zawsze stanowią więc bezwzględny obowiązek dokonania konkretnych czynności, jeżeli ustalenie okoliczności zgodnie z żądaniem sądu administracyjnego będzie możliwie za pomocą innych środków dowodowych, a podjęcie czynności wskazanych w uzasadnieniu wyroku sądowego będzie nad wyraz utrudnione. Zawsze jednak takie odstępstwo musi być uargumentowane w odpowiedni sposób, co musi znaleźć odzwierciedlenie w treści nowowydanej decyzji, zwłaszcza że przepis art. 153 p.p.s.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że rozpoznając powtórnie sprawę organ ma w każdym przypadku ograniczyć się tylko do wykonania wskazań zamieszczonych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Jeżeli ponownie prowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające nie przyniosło pozytywnych rezultatów w postaci pozyskania ww. dokumentacji, stosownie do treści art. 75 k.p.a. organ mógł dopuścić w charakterze dowodu wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy k.p.a. nie hierarchizują dowodów. Jednocześnie k.p.a., hołdując zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając postępowań prowadzonych w tzw. trybach nadzwyczajnych. Z drugiej strony jednak przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają bowiem posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, że okoliczność zajęcia pasa drogowego powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność usytuowania spornego kiosku handlowego w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, z drugiej zaś – kolizję umieszczonego w pasie drogowym obiektu z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określającymi przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie obiektu (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r. II GSK 1414/19, i z 23 lutego 2022 r., II GSK 2680/21). Niezbędny zakres materiału dowodowego w sprawie zajęcia pasa drogowego to wydruk z mapy zasadniczej, określający przebieg granicy pasa drogowego, wypis z rejestru gruntu i wyrys z mapy ewidencyjnej, szkic geodezyjny dotyczący położenia i pomiaru obiektu. Zdaniem Sądu dowodem, którego przeprowadzenie mogłoby wyeliminować wątpliwości co do stanu faktycznego niniejszej sprawy, które podniesiono w ww. wyroku Sądu z 21 stycznia 2021 r., w świetle dowodów, którymi organ posłużył się w tej sprawie, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym kioskiem handlowym, który (w objętym sporem okresie) narusza albo nie przestrzeń pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...]. Jeżeli więc organ ma uzasadnione problemy z uzyskaniem ww. dokumentów (objętych pismami z 19 lipca 2019 r., a następnie z 10 stycznia 2022 r.), powinien taką też mapę, w myśl § 24 i nast. obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 21 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429), sporządzić na potrzeby niniejszego postępowania. W sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jednoznaczne wykazanie granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje jest podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w tym przedmiocie. Ogólne zasady postępowania dowodowego (wyjaśniającego) nie wykluczają natomiast przeprowadzenia dowodów z dokumentów powstałych po dacie spornego zajmowania pasu ruchu drogowego, o ile z ich treści lub całokształtu okoliczności sprawy wynika, że dokumenty te odzwierciedlają wcześniejsze ustalenia w tym przedmiocie – w tej sprawie w okresie od 10 listopada 2009 r. do 15 stycznia 2013 r. Wskazać także należy, że jeżeli organ wyczerpie środki dowodowe, jakimi dysponuje i z tych dowodów wynika jednoznaczna teza co do załatwienia sprawy, to co do zasady nie ma żadnych podstaw do tego, żeby prowadził dalej postępowanie, przy biernej postawie strony, aby tą tezę zanegować. W niniejszej sprawie sytuacja ma się jednak z goła odmiennie, ponieważ skarżący przedstawia postawę aktywną i wychodzi z inicjatywą dowodową. Organ administracji nie może więc odmawiać przeprowadzenia dowodów, czy ich w zasadzie przemilczać, powołując się tylko na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków, skoro stan sprawy – wbrew ww. wytycznym Sądu – nie został wyczerpująco wyjaśniony. Stanowi to bowiem naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., oraz godzi w prawo skarżącego do udziału w postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ szczątkowo odniósł się do twierdzeń i wniosków dowodowych skarżącego. Przypomnieć zatem należy, że zarówno postępowanie administracyjne w pierwszej, jak i drugiej instancji, ma w pełni charakter merytoryczny. Jak wynika z wyżej poczynionych ustaleń organ nie skorzystał w sprawie ze wszystkich dostępnych środków dowodowych celem wykonania ww. wytycznych Sądu. Z tego względu za przedwczesną Sąd uznaje tezę, że ww. decyzja organu z [...] czerwca 2018 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Tymczasem organ w zaskarżonej decyzji reprezentuje pogląd w zasadzie przeciwny. Mając na uwadze treść uzasadnienia ww. wyroku Sądu z 21 stycznia 2021 r., że SKO w [...] wydało rozstrzygnięcie, mimo nieuzyskania wszystkich dokumentów, o które wystąpiło pismem z 11 lipca 2019 r., ani nie wyjaśniło z jakich powodów odstąpiło od ich uzyskania, wskazał bowiem, że dodatkowy materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania nieważnościowego ocenił za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a stanowisko takie wynika nie tylko z ograniczonego zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie organ nadzoru jest uprawniony przeprowadzić w ramach postępowania nieważnościowego, ale nadto z faktu, że organ orzekający nie ocenia odrębnie poszczególnych dokumentów, tylko czyni ustalenia i wyciąga wnioski na podstawie analizy wszystkich dokumentów pozyskanych w toku postępowania, rozpatrując je w powiązaniu ze sobą. Zdaniem Sądu jednak, organ w zaskarżonej decyzji de facto powielił swoje stanowisko wyrażone już wcześniej, a zakwestionowane przez Sąd w ww. wyroku z 21 stycznia 2021 r. Przypomnieć też należy, że organ nie zgadzając się z poczynioną przez Sąd w tym wyroku oceną prawną i wytycznymi/wskazaniami co do dalszego postępowania, miał możliwość zakwestionowania (zaskarżenia) tego wyroku w przewidzianym przez prawo trybie, jednakże nie wniósł skargi kasacyjnej. Jak tymczasem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2022 r. II FSK 893/21, związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądowym i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę. W stanie tej sprawy bezspornym jest, że organ nie zaskarżył wyroku ww. wyroku Sądu z 21stycznia 2021 r., którego stanowiskiem jest związany. Nie wykazał również, żeby stan faktyczny i prawny sprawy uległ zmianie. W konsekwencji, jeśli organ nie wniósł skargi kasacyjnej od wskazanego wyroku, czy chce czy nie, jest związany stanowiskiem zawartym w tym prawomocnym obecnie wyroku wydanym w sprawie i winien w pełni wykonać zalecenia w nim zawarte, bez odwoływania się do poglądów i stanowisk zawartych w wyrokach wydanych w innych sprawach. Ilekroć bowiem niniejsza sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnym orzeczeniu Sądu z 21 stycznia 2021 r. Nadto zauważyć należy, że prowadzenie przez organ administracyjny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie oznacza, że organ powinien ocenić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w zakresie niezbędnym do rozpoznania zarzutu niezgodności z prawem, a gdy zebrany materiał nie pozwala na dokonanie takiej oceny – dokonać jego uzupełnienia. Prowadzenie postępowania w trybach nadzwyczajnych nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku przestrzegania ogólnych zasad procedery administracyjnej, w szczególności obowiązku podjęcia wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a., oznacza natomiast, że działania organu naruszające wskazania/wytyczne co do dalszego postępowania muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć, już chociażby ze względu na związanie wcześniej przedstawionymi wskazaniami/wytycznymi co do dalszego postępowania. Wykazane nieprawidłowości postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją obligowały więc Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, pozostałe, w tym merytoryczne, ustalenia organu, a także pozostałe zarzuty skargi i polemika pomiędzy skarżącym a organem, nie mogły być ocenione przez Sąd, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania w sprawie. W tej sytuacji organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej stanowisko, uzupełniając postępowanie dowodowe i wyjaśniające w podanym wyżej przez Sąd kierunku. Ponadto uwzględni wytyczne wyrażone w ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. VI SA/Wa 2155/20. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę w wysokości 697 zł, na którą składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł), równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł).