VI SA/Wa 294/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. staż. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności oddala skargę

Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2017 r. (zawartym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej w innej sprawie) Pani K. K. wniosła o uchylenie lub zmianę w trybie art. 154 k.p.a. uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zawiadomienia Prezesa Okręgowej Komisji Arbitrażowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1980 r. o skreśleniu jej z listy radców prawnych jako radcy prawnego W. w [...] z dniem 18 marca 1980 r. Z uchwały z dnia [...] września 2013 r. wynika, że zawiadomienie, o którego stwierdzenie nieważności wnosiła strona, traktując je jako decyzję, zostało skierowane tylko do jej byłego pracodawcy i stanowiło konsekwencję rozwiązania umowy o pracę, która łączyła wnioskodawczynię z tym pracodawcą. Według oceny Krajowej Rady Radców Prawnych przedmiotowe zawiadomienie nie narusza żadnego z przepisów uchwały nr 533 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1961 r. w sprawie obsługi prawnej przedsiębiorstw państwowych, zjednoczeń oraz banków państwowych oraz zarządzenia nr 62 Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 lipca 1962 r. w sprawie ogólnych zasad organizacji obsługi prawnej przedsiębiorstw państwowych, zjednoczeń oraz banków państwowych. Również nie naruszał prawa fakt, że ww. zawiadomienie nie zostało doręczone skarżącej. Nie była bowiem ona stroną w sprawie zawiadomienia przez pracodawcę organu państwowego arbitrażu gospodarczego o rozwiązaniu umowy o pracę z osobą zatrudnioną w tej jednostce w charakterze radcy prawnego, tym samym Prezes Okręgowej Komisji Arbitrażowej w [...] prawidłowo zawiadomił o skreśleniu Pani K. K. z listy radców prawnych W. w [...], tę Spółdzielnię Mieszkaniową. Wynikało to zatem z charakteru sprawy, której granice były wyznaczone treścią zawiadomienia o rozwiązaniu umowy o pracę. W uzasadnieniu wniosku o uchylenie lub zmianę w trybie art. 154 k.p.a. uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2013 r. nr [...], Pani K. K. wskazała na rażące naruszenie interesu społecznego, a także uzasadnionego interesu indywidualnego przez dopuszczenie ingerencji w sferę uprawnień skarżącej mimo niedoręczenia jej decyzji ograniczającej te uprawnienia. Prezydium, uchwałą z dnia [...] września 2017 r. nr [...], odmówiło uchylenia lub zmiany decyzji Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2013 r., nr [...]. Od wskazanej w poprzedzającym akapicie uchwały Pani K. K. złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W następstwie rozpoznania powołanego wniosku Prezydium podjęło uchwałę z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w której utrzymało w mocy swoją uchwałę z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. W powołanych uchwałach Prezydium wskazało na niedopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w trybie art. 154 k.p.a. Prowadziłoby to bowiem m.in. do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek niż enumeratywnie wymienione w art. 156 §1 k.p.a. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Pani K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane powyżej rozstrzygnięcie Prezydium. W skardze zarzucono naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 oraz art. 154 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach sprzecznych z treścią dowodów, a także naruszenie zasad postępowania dowodowego, jak również nierozpoznanie sprawy przez dwie instancje, czym naruszono art. 15 k.p.a., oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 24 ust. 1 pkt 5, art. 25, art. 77, art. 78 i art. 79 ustawy o radcach prawnych. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie i wydanie decyzji o wpisie Pani K. K. na listę radców prawnych. W uzasadnieniu skargi przytoczono całokształt okoliczności związanych z wykonywaniem zawodu radcy prawnego przez Panią K. K., w tym w czasie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 1982 r., Nr 19 poz. 145 ze zm.) oraz związanych z odmową jej wpisu na listę radców prawnych. W skardze wskazano i uzasadniono, że wpis K. K. na listę radców prawnych może i powinien nastąpić w trybie określonym w przepisach ustawy o radcach prawnych, w tym na podstawie jej art. 77, art. 78 i art. 79 ust. 1 pkt 1. Mimo to odmówiono K. K. tego wpisu, a Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w zaskarżonej uchwale bezpodstawnie uznało, że za zmianą takiej decyzji nie przemawia ani interes społeczny ani słuszny interes strony. Tymczasem - jak podnosi się w skardze - w sprawie uwzględnić należało skalę naruszeń praw skarżącej, w tym kilkunastoletni czas trwania przedłużanego nieustannie postępowania wpisowego, brak reakcji na naruszanie praw skarżącej przez bezpodstawne wykreślenie jej z listy radców prawnych (bez powiadomienia zainteresowanej i bez możliwości obrony), niedokonanie wpisu z urzędu i brak powiadomienia o odmowie dokonania takiego wpisu, bezpodstawne odmowy wpisu wynikające z wielu innych podstaw prawnych. Podkreślono, że K. K. podejmowała się obrony obywateli pokrzywdzonych w aferach, w które zamieszani byli urzędnicy miejscy, cała zaś sprawa "wzięła się" z "donosu" radcy prawnego m. st. Warszawy. Skarżąca żywi obawę, że chodzi o zemstę za jej krytyczne oceny procesu reprywatyzacji (m.in. w mediach i na konferencjach). Jest to - zdaniem skarżącej - wyraźna próba wyeliminowania skutecznego obrońcy praw obywateli uwikłanych w konflikty z urzędnikami [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że art. 154 §1 k.p.a. stwarza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, zaś za wzruszeniem tego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a., oparte jest na uznaniu administracyjnym. W doktrynie, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por.: B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 709 i nast., wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., I SA 1999/98, publ. LEX nr 48660). Uwzględniając powyższe wskazać także należy, że badanie istnienia przesłanek z art. 154 k.p.a. nie może odbywać się w oderwaniu od podstaw prawnych wydania decyzji ostatecznej. Tę okoliczność dostrzegł organ, którego uchwała jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Otóż, Krajowa Rada Radców Prawnych uwzględniła w sprawie charakter postępowania, w którym wydano decyzję (uchwałę), która miałaby być zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 k.p.a. i słusznie wskazał na ścisły katalog przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniają stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji. Dla jasności wywodu przypomnieć należy, że ww. przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem zmiana lub uchylenie decyzji (uchwały) o odmowie stwierdzenia nieważności - na podstawie art. 154 k.p.a. - spowodowałoby uzupełnienie katalogu przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. o dodatkowe przesłanki w postaci interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Dopuszczenie zaś takiej wykładni ww. przepisów - zdaniem Sądu - jest niedopuszczalne. Stanowiłoby bowiem sposób obejścia art. 156 § 1 k.p.a., którego przesłanki podlegają ścisłej wykładni (exceptiones non sunt extendendae). Naruszona zostałaby przez to spójność i logika systemu prawa, w którym funkcjonują oba te nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Do powyższych okoliczności prawnych nawiązuje organ wskazując w podjętych uchwałach, że w pierwszej kolejności w niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę, jaki charakter miała decyzja, której zmiany (uchylenia) domagała się strona, a mianowicie ustalenia, czy była rozstrzygnięciem związanym czy też miała charakter swobodny. Prawidłowo przy tym organ wyjaśnił, że z decyzją swobodną, opartą na uznaniu administracyjnym, mamy do czynienia wtedy, gdy w określonym stanie faktycznym organ administracji publicznej ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Natomiast z decyzją związaną, gdy organ w ściśle określonym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany jest wydać decyzję o ściśle określonej treści. Organ administracyjny, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Decyzje wydawane na podstawie art. 156 k.p.a. są decyzjami związanymi. Organ bowiem - zobowiązany do działania na podstawie przepisów prawa - w przypadku braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ma obowiązek podjęcia decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności. W tych okolicznościach bezcelowe jest analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nawet bowiem gdyby ustalono, że przesłanki te istotnie w sprawie zachodzą, to ewentualna zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, a to stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być zatem interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 14 czerwca 2005 r. (OSK 1667/04, LEX nr 171686) stwierdził, że w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym unormowaniu może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Tak więc organ prawidłowo zastosował w sprawie przepisy, wcześniej dokonując ich prawidłowej wykładni. Sąd jednocześnie wskazuje, że w świetle art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1874) oraz art. 76 § 3 p.p.s.a. nieuzasadniony był złożony w dniu 5 lipca 2018 r. na podstawie art. 109 p.p.s.a. wniosek pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy w związku z niezawiadomieniem o niej drugiego pełnomocnika, tj. S. H. - prawnika z Unii Europejskiej zarejestrowanego w państwie macierzystym (RFN) i uprawnionego do wykonywania zawodu przy użyciu tytułu zawodowego Rechtsanwalt. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.