VI SA/Wa 2908/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Joanna Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. j z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia 4 stycznia 2023 r., nr DT-WLRT.0204.177.2022.2 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę

Minister Sportu i Turystyki (dalej: "Minister", "MSiT", "organ") decyzją z 4 stycznia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 511 i 2185, dalej: "ustawa o imprezach turystycznych", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. j. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 27 października 2022 r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji z 14 maja 2021 r., znak: [....] o wykreśleniu z rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych Województwa Pomorskiego wpisu nr [...] dotyczącego Strony. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wyjaśnił, że pismem z 15 lipca 2022 r. Spółka wniosła o uchylenie przez Marszałka Województwa Pomorskiego decyzji z 14 maja 2021 r. o wykreśleniu z rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych Województwa Pomorskiego wpisu nr [...] dotyczącego Strony (wówczas jeszcze [...] sp. z o.o. Sp. komandytowa z siedzibą w Słupsku). Organ nadmienił, że wskazana decyzja została wydana również na wniosek Strony z 12 maja 2021 r., złożony - jak wskazała Strona we wniosku - w związku z zaprzestaniem wykonywania działalności objętej wpisem do Rejestru Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych Województwa Pomorskiego pod nr [...]. Organ wyjaśnił następnie, że we wniosku z 15 lipca 2022 r. Strona wskazała, iż firma [...] sp. z o.o. Sp. k., 23 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 551 i następnych ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1467, z późn. zm.) została przekształcona w firmę [...] Sp. j. Organ dodał, że Strona poinformowała, że w związku z tym, iż Spółka jest podmiotem świadczącym usługi turystyczne, posiada wykupioną gwarancję ubezpieczeniową, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawie o usługach turystycznych. Strona poinformowała również, że po zakończeniu procesu przekształcenia zwróciła się do swojego ubezpieczyciela w celu aktualizacji danych. W odpowiedzi otrzymała informację, że "poprzednia spółka" musi zostać wykreślona z Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych. Strona wskazała, że w wyniku uzyskania ww. błędnych informacji złożyła wspomniany wniosek o wykreślenie Spółki z rejestru z 14 maja 2021 r. Organ wskazał dalej, że Strona argumentowała we wniosku o uchylenie decyzji o wykreśleniu z rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa Pomorskiego, że decyzja ta de facto nie powinna w ogóle zostać wydana, zgodnie bowiem z art. 30 ust. 7 ustawie o usługach turystycznych, decyzja administracyjna o wykreśleniu przedsiębiorcy turystycznego z rejestru wydawana jest wyłącznie w sytuacji zaprzestania wykonywania przez niego działalności objętej wpisem do rejestru, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Spółka bowiem - jak wskazała Strona - zmieniła jedynie formę prawną pod którą działała - ze spółki komandytowej na spółkę jawną. Jak przyznała Strona jedyną rzeczą którą powinna była zrobić była w tej sytuacji aktualizacja danych w zakresie firmy Spółki. Tym samym Strona podkreśliła, że wszelkie działania podejmowane przez nią w zakresie zmian w rejestrze były wynikiem błędnych wytycznych przekazywanych przez ubezpieczyciela. W konsekwencji istnienie w obiegu prawnym decyzji kłóci się w opinii Strony z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym dotyczącymi sukcesji praw i obowiązków przekształconej Spółki, ale również zagraża interesowi Strony, bowiem na skutek wykreślenia z rejestru utraciła ona możliwość dysponowania kwotą 15 635,00 zł stanowiącą nadpłatę składki zaewidencjonowanej na indywidualnym koncie w Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym. W świetle powyższego Strona wskazała na obiektywny interes powodujący realną potrzebę ochrony prawnej, wskazujący na możliwość zastosowania art. 154 § 1 K.p.a. w celu uchylenia decyzji Marszałka o wykreśleniu Strony z rejestru. W opinii Strony spełnione zostały trzy przesłanki ujęte w ww. przepisie, tj. decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, jest ostateczna w toku instancji oraz za jej wzruszeniem przemawiają względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Organ przedstawił następnie przebieg postępowania administracyjnego w I instancji oraz argumentację organu I instancji zawartą w decyzji I instancji. Rozpatrując odwołanie od decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 27 października 2022 r., Minister podkreślił, że Strona jest profesjonalnym podmiotem, że Strona złożyła 12 maja 2021 r. wniosek o wykreślenie jej z Rejestru Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych Województwa Pomorskiego, a we wniosku zawarła oświadczenie potwierdzające m.in. fakt zaprzestania wykonywania działalności objętej wpisem do ww. rejestru. Organ stwierdził, że powyższe oświadczenie woli Strony było wystarczające dla zastosowania przez Marszałka Województwa Pomorskiego art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych. Argumenty podnoszone przez Stronę w odniesieniu do naruszenia tego przepisu Minister uznał za całkowicie chybione. Minister podniósł, że fakt wykonywania działalności objętej obowiązkiem wpisu do rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych po uprawomocnieniu się decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego w przedmiocie wykreślenia Strony z rejestru, tj. po 14 czerwca 2021 r., może stanowić naruszenie, o którym mowa w art. 59 ustawy o usługach turystycznych. Ponadto, zdaniem organu, okoliczność iż Strona złożyła wniosek o wykreślenie z rejestru w wyniku wprowadzenia jej w błąd przez ubezpieczyciela, pozostaje bez znaczenia w kontekście rozstrzygnięcia organu I instancji w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Strony (dot. zastosowania art. 154 K.p.a.). Organ zgodził się z organem I instancji, że przedsiębiorca jako profesjonalny uczestnik obrotu ponosi odpowiedzialność konsekwencje swoich działań, w tym składanych oświadczeń woli. Powszechnie domniemywa się znajomość podstawowych przepisów prawa przez przedsiębiorcę jako profesjonalnego uczestnika obrotu, w szczególności w zakresie wykonywanej przez niego dotychczas działalności gospodarczej oraz wskazuje na fakt ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka podejmowanych przez niego działań. Okoliczność ewentualnego wprowadzenia przedsiębiorcy w błąd przez ubezpieczyciela może mieć znaczenie jedynie w kontekście ewentualnych roszczeń kierowanych w kierunku tego podmiotu, nie jednak w odniesieniu do organu I instancji, który otrzymawszy klarowne oświadczenie woli Strony wykonał dyspozycję ujętą w art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy o usługach turystycznych. Minister dodał, że wbrew twierdzeniom Strony, nie utraciła ona możliwości dysponowania środkami zgromadzonymi na indywidualnym koncie w Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym bez swojej winy. Organ odwołał się do treści art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych. Na marginesie Minister wskazał, że Strona prawidłowo wskazała, że sam fakt przekształcenia spółki zgodnie z art. 551 i następne Kodeksu spółek handlowych nie powoduje powstania nowego podmiotu, a - zgodnie z przyjętą w doktrynie tzw. zasadą kontynuacji - prowadzi jedynie do konieczności aktualizacji danych w zakresie firmy Spółki w rejestrze (czego notabene Strona również nie uczyniła). Minister podkreślił, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję, dokonując właściwej wykładni przepisów postępowania. Zdaniem Ministra, wbrew twierdzeniom Strony, w niniejszej sprawie nie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. Organ zaznaczył, że zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a., stanowi sytuację wyjątkową, gdyż siłą rzeczy narusza ona wyrażoną w art. 16 K.p.a., zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie nie zachodzi już pierwsza z wymienionych w art. 154 § 1 K.p.a. przesłanek, bowiem nie można przyjąć, że decyzja której uchylenia domaga się Strona, może być zakwalifikowana jako decyzja na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa w rozumieniu tych przepisów "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Tym samym pozbawienie decyzją uprawnień (co miało miejsce w niniejszej sprawie poprzez wykreślenie Strony z Rejestru Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych Województwa Pomorskiego) nie daje podstaw do kwalifikacji takiego rozstrzygnięcia jako decyzji nietworzącej prawa. Zarówno nabycie, jak i utrata prawa oznacza rozstrzygnięcie kształtujące sytuację prawną jednostki. Nie daje zatem podstaw do zastosowania trybu unormowanego w art. 154 K.p.a. Pismem z 13 lutego 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję MSiT z 4 stycznia 2023 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1) art. 154 K.p.a., poprzez przyjęcie, że tryb przewidziany we wskazanym przepisie może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne oraz poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa we wskazanym przepisie, 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy, mimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 154 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 154 K.p.a. Przedmiotowa decyzja dotyczy wyłącznie wykreślenia Spółki z rejestru organizatorów turystyki (w celu wpisania do rejestru spółki powstałej w wyniku przekształcenia wnioskodawcy). Wykreślenie z rejestru nie spowodowało zatem nabycia praw przez Stronę. Ocena, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Jak wskazuje w swoim komentarzu J. Borkowski, do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień, jak też było w niniejszym przypadku. Nie bez znaczenia pozostaje stan faktyczny, na podstawie którego decyzja została wydana. Zdaniem Skarżącego, trudno mówić o nabyciu praw przez Spółkę nawet w szerokim tego wyrażenia znaczeniu, w sytuacji gdy ten sam podmiot, o jedynie zmienionej formie prawnej uprzednio wykreślony z rejestru, następnie zostaje do tego rejestru wpisany. Skarżący dodał, że dwóch pozostałych przesłanek organy nie kwestionowały w związku z czym Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że one również zostały spełnione. Decyzja z pewnością jest ostateczna. Nie ma również wątpliwości co do faktu, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, w szczególności szkoda jaką Skarżący poniósł w konsekwencji wydania decyzji o wartości 15.635,00 zł. W odpowiedzi na skargę MSiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zastosowania art. 154 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). W przedmiotowej sprawie Skarżący pismem z 15 lipca 2022 r. wniósł o uchylenie przez Marszałka Województwa Pomorskiego decyzji z 14 maja 2021 r. o wykreśleniu z rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych Województwa Pomorskiego wpisu nr [...] dotyczącego Strony. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy o imprezach turystycznych, na wniosek Skarżącego z 12 maja 2021 r., złożony w związku z zaprzestaniem wykonywania działalności objętej wpisem do Rejestru Organizatorów Turystyki i Przedsiębiorców Ułatwiających Nabywanie Powiązanych Usług Turystycznych Województwa Pomorskiego pod nr [...]. Jak wynika z art. 30 ust. 7 pkt 3 ustawy o imprezach turystycznych, w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2021 r., Marszałek województwa wydaje decyzje administracyjne o wykreśleniu przedsiębiorcy turystycznego z rejestru w związku z zaprzestaniem przez niego wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru na wniosek tego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że decyzja Marszałka Województwa Pomorskiego z 14 maja 2021 r. o wykreśleniu Spółki z rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych Województwa Pomorskiego została wydana na wniosek Spółki z 12 maja 2021 r., złożony w związku z zaprzestaniem wykonywania działalności objętej wpisem. Podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest kontrola zgodności z prawem decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 14 maja 2021 r., co oznacza, że Sąd nie może badać zasadności wydania powyższej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja MSiT z 4 stycznia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Pomorskiego z 27 października 2022 r., o odmowie uchylenia decyzji z 14 maja 2021 r. Sąd w związku z tym zobligowany jest zbadać, czy rzeczywiście, jak uznał organ, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki unormowane w art. 154 K.p.a., dające podstawę do uchylenia decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z 14 maja 2021 r., zgodnie z wnioskiem Skarżącego z 15 lipca 2022 r. Art. 154 K.p.a., normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym jego zastosowanie jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. W wyroku z 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 478/09 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: ""Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona «nabyła prawa»" (wyrok NSA z 27.05.2003 r., IV SA 3205/01, LEX nr 794688)." W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Pomorskiego 14 maja 2021 r. podjął decyzję o wykreśleniu Spółki z rejestru organizatorów turystyki i przedsiębiorców ułatwiających nabywanie powiązanych usług turystycznych Województwa Pomorskiego, rozpatrując zgodnie z wolą Skarżącego jego wniosek z 14 maja 2021 r. Decyzja ta zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej Skarżącego, kształtując jego sytuację prawną związaną z prowadzoną przez Skarżącego działalnością w zakresie świadczenia usług turystycznych. W związku z powyższym Sąd zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że przedmiotowa decyzja zalicza się do decyzji, na podstawie której Skarżący nabył prawa, w związku z czym nie może być ona uchylona albo zmieniona w trybie art. 154 K.p.a. W świetle powyższego, Sąd stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 154 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), orzekł, jak w sentencji wyroku.