VI SA/Wa 2858/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej także: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez M. M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] w dniu [...] czerwca 2013 r. nr [...], w sprawie ustalenia, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1 lipca 2008 r. do 30 sierpnia 2008 r., od 1 lipca 2009 r. do 21 października 2012 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wystąpiła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o wydanie decyzji o niepodleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: od 1.09.2008 r. do 31.05.2009 r., od 1.10.2009 r. do 30.09.2010 r., od 1.09.2010 r. do 30.06.2011 r., od 1.09.2011 r. do 30.06.2012 r. oraz od 1.09.2012 r. do nadal. Skarżąca wyjaśniła, że od 1.07.2008 r. prowadzi działalność sezonową polegającą na wynajmie domków letniskowych. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1.07.2008 r. do 30.08.2008 r. oraz od 1.07.2009 r. do 21.10.2012 r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Rozpatrując odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał na wyjaśnienia skarżącej złożone w toku postępowania w pierwszej instancji oraz zakres jej wniosku o wydanie decyzji określającej okresy niepodlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi", a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Organ wyjaśnił, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o sus", w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672). Ponadto w myśl art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy o sus, za osobę prowadzącą działalność gospodarczą uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych. Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Jednocześnie zgodnie z art. 7d ust. 1 ustawy prawo działalności przedsiębiorca był obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności obowiązującej do dnia 31 marca 2009 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej (obecnie CEIDG), zwanej dalej "ewidencją" prowadzonej przez organy samorządu terytorialnego. Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do CEIDG albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Organ odwoławczy podkreślił, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 20 września 2008 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), było stanem faktycznym, a nie prawnym bowiem takiego stanu nie przewidywały obowiązujące wówczas przepisy, tj. obowiązująca do 31 grudnia 2011 r. ustawa prawa o działalności oraz ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Pojęcie zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej do dnia 19 września 2008 r. nie było również wprowadzone do ustawy o świadczeniach jak i do ustawy o sus w aspekcie zakresu obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Analizując niniejszą sprawę organ doszedł do wniosku, że w okresie od 1 września 1999 r. do 19 września 2008 r., tj. do okresu w którym zawieszenie wykonywania działalności nie było prawnie uregulowane, czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, prawidłowo wskazał [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o przedłożone przez skarżącą dokumenty oraz w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, że skarżąca była objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1.07.2008 r. do 30.08.2008 r. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że na stronie internetowej prowadzonej przez Ministra Gospodarki, na dzień wydania decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. przez organ I instancji, skarżąca, jako przedsiębiorca posiadała w CEIDG wpis z datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej - 1.07.2008 r., datą zaprzestania wykonywania działalności - 20.02.2013 r. oraz datą wykreślenia wpisu z rejestru - 21.02.2013 r. Jednocześnie z historii wpisu wynika, że w dniu 2.12.2011 r. został on przeniesiony z ewidencji gminnej Urzędu Miasta w S., a w dniu 22.10.2012 r. dokonano zmiany danych we wpisie w zakresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej od 22.10.2012 r. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji, a także informacji dostępnej w CEIDG, organ I instancji prawidłowo wskazał po dniu 20 września 2008 r. skarżąca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniem zdrowotnemu od dnia 1.07.2009 r. (zgłoszenie wznowienia działalności w Urzędzie Skarbowym w [...]) do dnia 21.10.2012 r., (tj. do dnia zgłoszenia w CEIDG, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawieszenia wykonywania działalności). Zgodnie z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., skarżąca została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia: od 1.01.1999 r. do 31.08.1999 r., od 1.09.1999r. do nadal, od 29.09.2003 r. do 28.09.2003 r. oraz z tytułu umowy zlecenia: od 11.12.2004 r. do 28.02.2005 r., od 13.01.2007 r. do 13.01.2007 r., od 2.02.2008 r. do 2.02.2008 r., od 1.07.2009 r. do 31.08.2009 r, od 30.01.20,10 r. do 31.01.2010 r., od 14.12.2011 r. do 15.12.2011 r. Posiadanie przez skarżącą statusu pracownika oraz osoby wykonującej umowę zlecenia nie wyłączyło podlegania przez nią obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, bowiem zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Mając na uwadze ustalenia poczynione w toku postępowania odwoławczego, Prezes NFZ uznał, że brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji nr [...] wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2013 r. Decyzja nr [...] wydana przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] czerwca 2013 r. jest jedynie potwierdzeniem faktu, że skarżąca podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach: od 1.07.2008 r. do 30.08.2008 r. oraz od 1.07.2009 r. do 21.10.2012 r. Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji, zarzucając błędną interpretację przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skargę w tej sprawie należało uwzględnić, gdyż Prezes NFZ, który w myśl zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), skutkiem odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązany był rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, wyjaśniając stosownie do przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa wszystkie istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznoprawne, nie wywiązał się z tego zadania. Utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji, która wywołuje uzasadnione wątpliwości co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego oceny w świetle mających zastosowanie przepisów prawa. W kompetencjach Sądu nie leży czynienie ustaleń faktycznych, czy uzupełnianie kontrolowanej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Sąd może jedynie zbadać/skontrolować ustalenia i oceny poczynione przez organ w kontekście obowiązującego prawa. Jeżeli tych ustaleń i ocen w decyzji brak, kontrola taka jest niemożliwa, a decyzja podlega uchyleniu. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawnej skutku braku zawieszenia przez skarżącą prowadzonej działalności gospodarczej, w trybie art. 14a ustawy o swobodzie działalności. Nie jest przy tym sporny w badanej sprawie stan faktyczny dotyczący udokumentowania przez skarżącą faktu sezonowego prowadzenia działalności we wskazanych wyżej okresach letnich - poczynając od 2008 r. do 2012 r. włącznie. Powyższe znajduje swoje potwierdzenie w ewidencji Urzędu Skarbowego w [...], której to okoliczności organ nie kwestionuje. Skarżąca wskazując w swoim stanowisku na okresy prowadzonej działalności gospodarczej podkreśla, iż od momentu rozpoczęcia ww. działalności za każdym razem zgłaszała fakt jej rozpoczęcia oraz zakończenia, co miało miejsce jeszcze gdy instytucji formalnego zawieszania prowadzenia działalności nie było. Z uwagi na jej zbieżny charakter i uwarunkowania z tymi na jakich działalność tę skarżąca wykonywała pod rządami przepisów przewidujących jej zawieszenie, determinowało to podobne zachowanie we wszystkich okresach prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą, tj. zarówno po wprowadzeniu instytucji zawieszania działalności, jak i w okresie wcześniejszym. Organ odwoławczy (za organem I instancji) uznał, że uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powodowało powstanie domniemania prowadzenia takiej działalności, co oznacza, że wykazanie usprawiedliwionych przerw (a więc obalenie tego domniemania) spoczywało na skarżącym, z uwzględnieniem przyczyn niedokonania przez niego formalnego zawieszenia prowadzonej działalności we właściwym organie ewidencyjnym. Na wstępie dokonywanej przez Sąd oceny prawnej zaskarżonej decyzji wskazać należy na treść przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Należy mieć także na uwadze treść art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2008 r. zgodnie z którym obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności oraz art. 14a ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności. Zdaniem Sądu, w oparciu o powyższe regulacje należy przede wszystkim poszukiwać rozstrzygnięcia przedstawionego wyżej problemu prawnego, sprowadzającego się do oceny, czy w przypadku nieosiągania dochodów z działalności gospodarczej w wyniku jej faktycznego nieprowadzenia w określonych okresach, przedsiębiorca będący osobą fizyczną jest bezwzględnie zobowiązany dokonać stosownego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu jej wykonywania, aby skutecznie móc się zwolnić go z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. W badanej sprawie organy obu instancji utożsamiają wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej daty jej rozpoczęcia z datą podjęcia takiej działalności w rozumieniu faktycznym i jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu, wskazując jednocześnie, że wpisanie do ewidencji daty podjęcia działalności gospodarczej rodzi domniemanie jej prowadzenia, aż do dnia wykreślenia z ewidencji. W ocenie Sądu domniemanie takie może jednak zostać obalone, z tym że ciężar dowodu spoczywa na osobie wywodzącej z niego skutki prawne. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała na dowody potwierdzające faktyczne okresy prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, które to dowody nie zostały przez organy zakwestionowane. W takiej sytuacji nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanemu w ewidencji okresowi prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym jest niezasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie - konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego. Na konieczność takiego właśnie interpretowania analizowanych przepisów wskazuje literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie powołane przez skarżącą i udokumentowane okresy działalności sezonowej jednoznacznie wskazują na jej prowadzenie w ograniczonym ścisłymi ramami czasowymi zakresie, zatem to ich, a nie hipotetycznej działalności skarżącej dotyczy dyspozycja powołanego wyżej przepisu prawa. Reasumując, ocena czy stan faktyczny niewykonywania działalności gospodarczej ma wpływ na podleganie temu obowiązkowi powinna zostać poprzedzona stosownym ustaleniem organu, w wyniku którego dowody przedstawione w tym zakresie przez skarżącą zostaną ocenione i potwierdzone (lub nie). Dokonując subsumpcji stwierdzonego stanu faktycznego sprawy do obowiązującego stanu prawnego należało jednak uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą oraz jej uwarunkowania. W szczególności przerwy w rzeczywistym wykonywaniu działalności gospodarczej bezpośrednio związane z jej sezonowością, jako istotną cechą tej działalności, powinny być uwzględniane przy stwierdzaniu okresów podlegania/niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w sytuacji, gdy przerwy te były istotą i charakterystyczną cechą prowadzonej sezonowo przez skarżącą działalności i kontynuacji po zmianie w 2008 r. przepisów ustawy o swobodzie działalności. Działalność ta, ze względu na swoje uwarunkowania (w szczególności miejsce wykonywania, zakres i asortyment usług), jak również sposób opodatkowania jest tego rodzaju, że niewątpliwie należało uznać obiektywną niemożliwość jej wykonywania przez cały rok. Mając powyższe na uwadze, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ podejmie ustalenia w kwestii faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą i ustali okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, precyzując je w świetle mających zastosowanie - wyżej przytoczonych przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.