VI SA/Wa 2849/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. K. i A. K. na akt Starosty [...] z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu postanawia odrzucić skargę

Pismem z 6 lutego 2023 r. S. i A. Kr.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Starosty [...]z 19 października 2022 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Projekt stałej organizacji ruchu pn. "Zmiana stałej organizacji ruchu na drogach gminnych ul. [...]" przedstawiony został do zatwierdzenia przez Burmistrza Z. - zarządcę wskazanych w nim dróg publicznych gminnych. Zmiana objęta projektem polegała na zastąpieniu umieszczonych pod usytuowanymi we wskazanych lokalizacjach znakami B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton) tabliczek tekstowych o treści "Nie dotyczy służb komunalnych" tabliczkami "Nie dotyczy służb komunalnych oraz pojazdów posiadających zezwolenie zarządcy drogi". W części opisowej projektu wskazano m.in., że opracowanie ma na celu uporządkowanie oznakowania związanego z ograniczeniem tonażowym na terenie miasta Z.. Obecnie istniejące oznakowanie nie pozwala na dojazd pojazdów do posesji innych niż pojazdy służb komunalnych. W związku z tym nie ma formalnej możliwości dojazdu do posesji innych niż wymienione na tabliczkach pod znakiem B-18. Powoduje to sytuacje w których kierowcy dostarczające np. meble, materiały budowlane na posesje znajdujące się w strefie objętej zakazem nie mogą dostarczyć zakupionych towarów. Zmiana w organizacji ruchu ma na celu umożliwienie w sytuacjach wyjątkowych dojazdu tych pojazdów do posesji w strefie objętej zakazem poprzez wydanie zezwolenia przez zarządcę drogi. Zaskarżonym aktem Starosta N. zatwierdził ten projekt i poinformował wnioskodawcę o obowiązkach wynikających z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem – tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.). Pismem z 20 października 2022 r. nr [...]Burmistrz Z. poinformował Starostę, że zatwierdzona stała organizacja ruchu zostanie wprowadzona 28 października 2022 r. Skarżący wskazali, że na skutek wydania zaskarżonego aktu został naruszony w sposób realny i bezpośredni ich interes prawny wynikający z praw właścicielskich, tj. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego. Są bowiem właścicielami nieruchomości gruntowej w Z. (działka ewidencyjna nr [...]), na której znajduje się droga umożliwiająca jedyny dojazd w - szczególności dla samochodów ciężarowych - uprzednio pasem drogowym objętym zaskarżonym aktem, a następnie o połowę węższą i stromą ulicą P.(formalnie nieobjętą zaskarżonym aktem) oraz poniżę jej ulicą Starostwo, do położonego obok niej (na działce [...]przez działkę [...]) ich domu mieszkalnego oraz, na zasadzie służebności gruntowej, dalej do nieruchomości będącej miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez K. B. przy ulicy [...], gdzie droga kończy się "ślepo". Skarżący powołali się na wyrok z 21 stycznia 2020 r. sygn. VI SA/Wa 1888/19, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że mają oni interes prawny legitymujący do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych będących w zarządzie gminy Z., ulicami [...]. W kwestii naruszenia interesu prawnego skarżący wskazali również na wyrok z 31 sierpnia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1762/21, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił ich skargę na decyzję SKO w W. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zezwolenia na przejazd po drogach publicznych będących w zarządzie gminy Z.: ul. [...] do firmy przedsiębiorcy – K. B.. Skarżący zwrócili także uwagę, że wyrokiem z 14 marca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2253/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku niesionej przez nich skargi stwierdził nieważność aktu Starosty Powiatu N. z 22 marca 2021 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego w pasie drogowym dróg gminnych ul. [...]w Z., polegającej na zastąpieniu ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton ograniczeniem ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 24 tony. Zdaniem skarżących, akt Starosty N. z 19 października 2022 r. ma na celu obejście skutków ww. prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących korzystania z dróg w celu regularnego przejazdu pojazdów o masie całkowitej ponad 10 ton do i z przedsiębiorstwa B[...]pod adresem [...], czego - według strony - bezspornie dowodzi udzielenie temu podmiotowi przez Burmistrza Z. 28 października 2022 r. - odrębnie zaskarżanego - zezwolenia upoważniającego do niestosowania się do znaków drogowych B-18 na wskazanych ulicach Z., w tym położonych poniżej pasa drogowego, którego dotyczy zaskarżony akt Starosty N., a dochodzących do prywatnej drogi Skarżących (dz. ew. nr [...], obręb [...]). Skarżący podali, że o wydaniu zaskarżonego aktu dowiedzieli się 10 stycznia 2023 r. w wyniku doręczenia im pisma Urzędu Miejskiego w Z. z 29 grudnia 2022 r., będącego odpowiedzią na wniosek skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej. W skardze zawarty został wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, których kopie, załączono do skargi, w tym: pisma Urzędu Miejskiego w Z.u z 29 grudnia 2022 r. z potwierdzeniem daty wpływu do kancelarii pełnomocnika skarżących; pisma Burmistrza Z. do Starosty N. z 20 października 2022 r.; wniosku z 26 sierpnia 2022 r. K. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]o wydanie zgody na przejazd po drogach publicznych, skierowanego do Burmistrza Z.; zezwolenia nr [...]wydanego [...]wezwania skierowanego przez mieszkańców ulicy G.i P. O. z 11 maja 2015 r. do Burmistrza Z.. Strona argumentowała, że dokumenty te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. motywów działania właściwych organów administracji publicznej skutkujących wydaniem zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę Starosta N. wskazał, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. Zmiana stałej organizacji ruchu wprowadzona zaskarżonym aktem dotyczy dróg publicznych, na których zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) ruchem zarządza Starosta i nie mają one bezpośredniego wpływu na korzystanie z nieruchomości Skarżących. Lokalizacja znaku B-18 w pasie ul. K. powoduje, że pozostaje on bez wpływu na możliwość dojazdu do nieruchomości Skarżących. Natomiast w odniesieniu do znaków B-18, umiejscowionych w pasie ul. K. i G.organ stwierdził, że wprawdzie mogą one znajdować się ciągu komunikacyjnym stanowiącym dojazd do działki o nr ew. [...], obręb [...]. Dojazd do nieruchomości skarżących wiąże się jednak w dalszej kolejności z koniecznością poruszania się również innymi drogami gminnymi, wymienionymi przez skarżących, a mianowicie ul. P., O. oraz ul. S., co świadczy o tym, że nieruchomość Skarżących pod adresem ul. S.nie przylega do pasa drogowego żadnej z ulic objętych zatwierdzonym projektem organizacji ruchu. W toku postępowania sądowego doszło do zgłoszenia udziału A. M. K. jako następcy prawnego zmarłego A. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż strona skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym aktem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przystępując do prawnej kwalifikacji zaskarżonego aktu z punktu widzenia powołanych przepisów ustawy zauważyć należy, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 14/13 przyjęto, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; obecnie tekst jedn. Z 2023 r. poz. 1047 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 784 ze zm.), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko to pozostaje aktualne w stanie prawnym obecnie rozpatrywanej sprawy, podziela je Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę i nie znajduje podstaw do kwestionowania poglądu przyjętego w uchwale w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono, że prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów m.in. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten wprowadza zatem wymóg wykazania naruszenia interesu lub uprawnienia. W pierwszej kolejności Sąd był więc zobligowany do zweryfikowania legitymacji procesowej skarżących, czyli do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt Starosty narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie, przy czym może tu chodzić wyłącznie o naruszenie własnego interesu prawnego skarżących. Dopiero bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Podkreślenia wymaga, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Skarżący musi zatem wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę prawa materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Ponadto interes prawny skarżącego musi zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie dopiero w przyszłości. Tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12, 1 października 2013 r. sygn. I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2236/12, 12 marca 2013 r. sygn. I OSK 1761/12, 10 lutego 2015 r. sygn. I OSK 2349/14, te i pozostałe powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wcześniej wskazano, w rozpatrywanej sprawie zaskarżonym aktem Starosta N. zatwierdził zmianę organizacji ruchu polegającą na zastąpieniu umieszczonych pod usytuowanymi we wskazanych lokalizacjach znakami B-18 (ul. [...]) tabliczek tekstowych o treści "Nie dotyczy służb komunalnych" tabliczkami "Nie dotyczy służb komunalnych oraz pojazdów posiadających zezwolenie zarządcy drogi". Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym przede wszystkim z części opisowej zatwierdzonego "Projektu stałej organizacji ruchu" wynika, że zmiana w nim ujęta nie kształtuje samoistnie sposobu korzystania z dróg. Ma ona walor informacyjny. Wskazuje bowiem, że przejazd z pominięciem zakazu B-18 może być realizowany na podstawie zezwolenia zarządcy drogi. Zaskarżone zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu polegającej na uzupełnieniu tablic informacyjnych w sposób wyżej opisany bezpośrednio praw skarżących nie narusza. Ze swej istoty nie wywołuje ono skutków materialnoprawnych, w tym znaczeniu, że nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości. Natomiast zezwolenie zarządcy drogi na odstąpienie od obowiązku przestrzegania zakazu wynikającego ze znaku B-18 jest odrębnym od zaskarżonego aktu Starosty, indywidualnym rozstrzygnięciem, które konkretyzuje prawa i obowiązki podmiotów uprawnionych i zobowiązanych na podstawie art. 41 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.). Skoro więc zaskarżony akt samoistnie nie kształtuje sposobu wykonania prawa własności nieruchomości na terenie, którego dotyczy, to nie może go ograniczać. Wymaga podkreślenia, że jest to sytuacja odmienna od tej, która była przedmiotem oceny w ww. wyrokach w sprawach o sygnaturach VI SA/Wa 1888/19 i VI SA/Wa 1762/21, w których organ w drodze indywidualnych decyzji udzielił zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym konkretnymi drogami do miejsca prowadzenia działalności przedsiębiorcy. Okoliczności rozpatrywanej sprawy różnią się również istotnie od stanu faktycznego sprawy o sygn. VI SA/Wa 2253/21, w której zatwierdzona zmiana organizacji ruchu polegała na zastąpieniu ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 10 ton ograniczeniem ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 24 tony. Uwzględniając powyższe rozważania oraz treść i charakter zaskarżonego aktu, brak jest podstaw do twierdzenia, że interes prawny skarżących został naruszony jego regulacjami. Jak wynika z treści skargi, skarżący upatrują swej legitymacji do zaskarżenia aktu zatwierdzenia organizacji ruchu w tym, że akt ten zmierza do obejścia skutków powołanych prawomocnych wyroków, w których Sąd dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących oraz wadliwości zaskarżonych aktów. Świadczyć ma o tym wydanie 28 października 2022 r na rzecz K. B.zezwolenie w przedmiocie zwolnienia z obowiązku przestrzegania zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton. Argumentacja ta nie dowodzi jednak, że zaskarżony akt Starosty narusza bezpośrednio interes prawny skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił dodatkowo dopuścić na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód uzupełniający z dokumentów: pisma Urzędu Miejskiego w Z. z 29 grudnia 2022 r., pisma Burmistrza Z. do Starosty N. z 20 października 2022 r., wniosku K. B. z 26 sierpnia 2022 r., zezwolenia nr [...]wydanego [...]oraz wezwania z 11 maja 2015 r. skierowanego do Burmistrza Z. przez mieszkańców ulicy G.i P. O. - w celu dokładnego zbadania posiadania przez skarżących legitymacji do zaskarżenia aktu zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu z 19 października 2022 r. Pisma te, w zestawieniu z argumentacją zawartą w skardze i powołanymi wyrokami WSA w Warszawie, nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że zatwierdzona wskazanym aktem zmiana organizacji ruchu ma bezpośredni i realny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, w szczególności należącej do nich drogi prywatnej. Przedstawione zezwolenie wydane przez Burmistrza Z. na podstawie art. 41 ust. 9 ustawy o drogach publicznych – jak wcześniej wskazano – jest odrębnym aktem, który wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków różnych podmiotów i może podlegać kontroli sądowej, co pozwala uzyskać ochronę przed działaniem niezgodnym z prawem, godzącym w interes prawny jednostki (zob. wyrok z 27 listopada 2023 r. sygn. VI SA/Wa 2762/23). W ocenie Sądu, kwestionowany akt Starosty polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu w sposób opisany w Projekcie nie ogranicza przysługujących skarżącym uprawnień właścicielskich, takich jak korzystanie z nieruchomości bądź jej zbycie (art. 140 Kodeksu cywilnego) jak i nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Nie można więc zgodzić się z tezą, że na skutek jego wydania doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżących. Z powołanych względów Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji do zaskarżenia aktu Starosty N. z 19 października 2022 r. Sąd nie był władny odnieść się do merytorycznych zarzutów wyrażonych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem tego aktu. W szczególności Sąd nie oceniał, czy zatwierdzona zaskarżonym aktem treść informacji o odstępstwie od zakazu wynikającego ze znaku B-18 może być uznana za wypełnienie obowiązku informacyjnego określonego w art. 41 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, § 3 w zw. z art. 90 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.