VI SA/Wa 2698/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. Oddział w J. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego postanawia: odrzucić skargę

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: "skarżący", "strona", "ZUS") wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "[...]OW NFZ") o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego pana W. L. (dalej "uczestnik") w związku z wykonywaniem pracy na podstawie umowy zlecenia u płatnika – P. K. od 10 czerwca 1999 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 z późn. zm.; dalej "ustawa o świadczeniach"). Strona w przedmiotowym wniosku wskazała, że w systemie informatycznym ZUS widnieje zapis, że uczestnik został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia u ww. płatnika od 10 czerwca 1999 r. We wniosku dalej wskazano, że w okresie od 31 grudnia 1998 r. do 16 kwietnia 2012 r. uczestnik posiadał inny tytuł do ubezpieczeń społecznych, tj. był zatrudniony jako pracownik, w pełnym wymiarze czasu pracy u innego płatnika. Z dokumentacji będącej w posiadaniu ZUS wynika, że P. K. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą od 14 grudnia 2000 r. Wskazano również, że P. K. (płatnik) nie dokonał wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego pana W. L., jak osoby wykonującej umowę zlecenia, jak również nie sporządził raportów RZA za uczestnika. W aktach administracyjnych na k. 2 znajduje się wydruk z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych Narodowego Funduszu Zdrowia z którego wynika zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego W. L. od 10 czerwca 1999 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "organ"), w imieniu którego działa [...] NFZ, wydał w dniu [...] października 2020 r. postanowienie znak [...], którym odmówił wszczęcia postępowania z wniosku ZUS o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego W. L., z tytułu wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia na rzecz płatnika składek P. K., w okresie od 10 czerwca 1999 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, NFZ rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Wskazano, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie wymaga w tym przedmiocie wydania decyzji przez NFZ. Dlatego zbędne jest wydanie przez organ decyzji o objęciu danej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, skoro wiadomym jest, że podlega ona z określonego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wskazano, że jedynie w sytuacjach wyjątkowych NFZ wydaje decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Wskazano, że art. 66 ustawy o świadczeniach wymienia krąg podmiotów podlegających ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ww. ustawy wynika, że zaliczono do nich osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług. Mając to na względzie organ wskazuje, że uczestnik z mocy prawa objęty jest ubezpieczeniem zdrowotnym z ww. tytułu, gdyż objęcie ubezpieczeniem to przynależność do określonej kategorii podmiotów w razie spełnienia ustawowych przesłanek. Organ powołuje się również na postanowienie Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. II UK 129/16, w którym potwierdził braku wymogu wydania decyzji przez NFZ przy objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym. Wskazano również na dominujące w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym ubezpieczenie zdrowotne ma charakter ubezpieczenia społecznego, mimo jego odrębności organizacyjnej uzasadnionej odmiennością przedmiotu ochrony. Konwergencja obu rodzajów ubezpieczenia wyraża się zaś w podleganiu im z mocy prawa. Moment powstania i ustania obowiązku ubezpieczenia został określony w sposób ścisły w przepisach prawa i jest on zależny od woli lub świadomości stron. Organ dalej wskazuje, że w konsekwencji objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, jeżeli następuje z mocy prawa, a nie na wniosek, nie wymaga decyzji Narodowego Funduszu Zdrowia. Wskazano również, że ZUS w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak też nie przedstawił dodatkowych dokumentów, które uzasadniałyby złożony wniosek, czy podważały zgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego pana W. L. W Centralnym Wykazie Ubezpieczonych (wydruk na k. 2 akt administracyjnych) widnieje informacja, że W. L. został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba wykonująca umowę agencyjną/umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług od 10 czerwca 1999 r. Biorąc pod uwagę powyższe zdaniem organu zbędne jest wydanie przez NFZ decyzji w przedmiotowej sprawie, gdyż oczywiste jest, że uczestnik objęty jest obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach. Postanowienie NFZ z [...] października 2020 r. jest przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez stronę pismem z dnia 17 listopada 2020 r., które zaskarża w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu, ponieważ została złożona przez podmiot nielegitymowany do jej wniesienia. Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja skargowa podmiotu, który inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne. Oczywisty brak tej legitymacji skutkuje z kolei odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), jako niedopuszczalnej. Ustalając legitymację skargową uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wskazując w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej "k.p.a.") pojęcie strony postępowania administracyjnego ustawodawca wskazał na interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a działaniem organu. O tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie zatem norma prawna, z której będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny musi bowiem wynikać z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, a więc dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu bezpośrednio. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić natomiast należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W konsekwencji też przyjąć trzeba, że brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania i prowadzi do stwierdzenia braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przez NFZ wywołanego wnioskiem ZUS o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego W. L. Kompetencje skarżonego organu do podjęcia działań i wydania decyzji w tym przedmiocie określone zostały w przepisach art. 109 ustawy o świadczeniach. W ocenie Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jakkolwiek zainteresowany faktycznie wynikiem tej sprawy, nie posiada jednak interesu prawnego w jej rozstrzygnięciu merytorycznym, co stanowi o braku legitymacji do wniesienia skargi do Sądu. Zgodnie z art. 109 ustawy o świadczeniach: 1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. 2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. 3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku. 3a. W przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. 4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu. 5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. 6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analizując treść cytowanych wyżej przepisów podzielić należy pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, że mają one charakter wyłącznie kompetencyjny, a ZUS składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego, nie działa jako nosiciel własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tym samym podmiot ten działa w granicach własnych kompetencji - nie zaś w granicach własnego interesu prawnego organu. Podkreślić należy, że samo złożenie wniosku przez ZUS w przedmiocie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego konkretnej osoby fizycznej, nie generuje jego własnego interesu prawnego, a w konsekwencji nie sprawia, że staje się stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym przedmiocie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1524/11 i z dnia 27 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/14 oraz wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że brak po stronie ZUS przymiotu strony postępowania skutkuje brakiem legitymacji do wniesienia skargi. Jednocześnie, brak interesu prawnego ZUS w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach, powoduje brak legitymacji do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Jak wskazano wcześniej, istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi. Żaden przepis ustawy, ani inny przepis prawa materialnego nie przyznaje natomiast ZUS prawa do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie. Skutkiem tego, strona skarżąca nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, w związku z czym na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o jej odrzuceniu.