VI SA/Wa 2611/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z "(...)" września 2020 r. nr "(...)"Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w całości swoją decyzję z "(...)" listopada 2019 r. znak "(...)", naliczającą karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr "(...)"od km 32+486 do km 32+501 strona lewa w m. "(...)"poprzez wykonanie okapu budynku bez zgody zarządcy i nałożył na W. G. karę pieniężną w wysokości 1394,00 zł (słownie: jeden tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt cztery złote 00/100) z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr "(...)"- "(...)" poprzez wykonanie bez zgody zarządcy w km od 32+486 do 32+501 strona lewa na działce nr "(...)" w m. "(...)"okapu budynku przy działce ew. nr "(...)"o powierzchni w pasie drogowym 1,70 m2 w okresie od dnia 16 sierpnia 2019 r. do dnia 5 listopada 2019 r. włącznie - to jest za 82 dni. Podstawę prawną decyzji stanowił: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 40 ust. 12 pkt 1),w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 460 ze zm.), dalej jako: "u.d.p." i § 1 pkt 4) i § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1608). Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") decyzją z "(...)"listopada 20129 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 918,80 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset osiemnaście złotych 80/100) z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej Nr "(...)" od km 32+486 do km 32+501 strona lewa w m. "(...)"poprzez wykonanie okapu budynku bez zgody zarządcy. Ustalono, że w terminie od 16 sierpnia 2019 r. do 5 listopada 2019 r. włącznie, obszar pasa drogowego zajęty przez okap budynku przy działce ew. nr "(...)"wynosił 2,34 m2 tj. 82 dni. W. G. (dalej jako: "skarżący", "strona") zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z "(...)" listopada 2019 r. znak "(...)". Zarzucił decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych oraz błędnym stanie prawnym oraz niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej. GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości: 1 918,80 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr "(...)"od km 32-1-486 do km 32-1-501 strona lewa w m. "(...)"poprzez wykonanie okapu budynku bez zgody zarządcy - nieprawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ podkreślił, że dysponował dwiema opiniami ustalającymi granice działki nr "(...)". Na jego zlecenie uprawniony geodeta opracował operat geodezyjny. Został on wykonany w oparciu o materiały geodezyjno-kartograficzne pozyskane w formie elektronicznej ze "(...)". Pomiar wykonany w terenie 9 sierpnia 2019 r. jednoznacznie wskazał, iż okap jednego z budynków zlokalizowanych przy działce nr "(...)"w m. "(...)"częściowo narusza granice pasa drogowego "(...)" stanowiącego działkę nr "(...)". Powierzchnia przedmiotowego zajęcia pasa drogowego została wskazana jako 2,34 m2. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego była kwestionowana przez skarżącego, dlatego też organ podjął dalsze czynności wyjaśniające. Starosta "(...)" wskazał, że 18 lipca 2019 r. geodeta uprawniony mgr inż. M. S. dokonał czynności ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr "(...)"na odcinkach z działkami ewidencyjnymi nr "(...)", "(...)"i "(...)", położonych w obrębie "(...)". Wynikiem w/w prac geodezyjnych jest operat techniczny, który został wpisany do ewidencji materiałów zasobu. Zgodnie z informacją zawartą w powyższym operacie technicznym dane określające nowo ustalone odcinki graniczne działki ewid. Nr "(...)"z działkami ewid. Nr "(...)"i "(...)" są zgodne z operatem ewidencji gruntów i budynków, w związku z powyższym brak jest podstaw jego aktualizacji. W wyniku w/w czynności ustalenia przebiegu granic, zmianie uległ jedynie odcinek graniczny działek ewidencyjnych nr "(...)"i "(...)"w dacie przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ mając na uwadze dwa operaty techniczne wykonane niezależnie przez dwóch uprawnionych geodetów przyjął za podstawę wymierzenia kary pieniężnej powierzchnię bardziej korzystną dla strony. Uznał zatem, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 1,7 m2. Tym samym, powołując treść przepisów art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj; Dz.U. z 2014 r. poz. 1608) i wynosi ona 1,0 zł za zajęcie 1m2 pozostałych elementów pasa drogowego. Mając na względzie powierzchnię zajętego pasa drogowego oraz niekwestionowany przez stronę okres zajęcia, organ naliczył karę pieniężną w wysokości 1 394 złotych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie 1. art. 6 i 8 k.p.a. przez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej wykonanych przez dwóch uprawnionych geodetów zajęcia pasa drogowego dz. nr "(...)" w m. "(...)"przez okap stanowiący element spornego budynku przy działce nr "(...)"; poprzez niewyjaśnienie rozbieżności w zakresie operatów w, z których wynikają różne powierzchnie 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy okap w spornym budynku zmienił lokalizację względem stanu trwającego od ponad 20 lat; 3. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wykonanie nowego pokrycia dachowego spowodowało zmianę lokalizacji okapu, który istniał w tym miejscu od czasu sprzed wejścia w życie ustawy o drogach publicznych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie kosztów pomocy prawnej z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nałożenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego umieszczenie w pasie drogowym okapu budynku bez zgody zarządcy. Wskazać należy, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących funkcjonalnie drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować zniszczenie drogi czy zmniejszenie jej trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W art. 39 ust. 3 u.d.p. ustawodawca dopuścił lokalizowanie takich obiektów w pasie drogowym tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zezwolenia takiego wymaga: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), a także zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 u.d.p. Na tle omawianej regulacji zasadą jest więc, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia i podlega opłacie. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami skutkuje wymierzeniem przez zarządcę drogi administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana (niezależna od winy sprawcy). Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Realizacja deliktu administracyjnego "zajęcie pasa drogowego" następuje w sytuacji (i z momentem) faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub wbrew określonym w nim warunkom. Stanowi to kwestię faktu, a nie prawa. Istotne jest więc przeprowadzenie nie budzących żadnych wątpliwości ustaleń co do tego, kto i w jakim zakresie, gdy chodzi o powierzchnię oraz okres, dokonał zajęcia pasa drogowego (zob. W.Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA/2014/2). W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11,www.orzczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Wymaga podkreślenia, że przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nakazują organom ustalenie istotnych w sprawie kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniającym zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, organ przeprowadzający postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dochował powyższych obowiązków, a w szczególności umotywował swoje stanowisko tj. przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazał na przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę nie są zasadne. Uzasadnienie pozwala zatem na skontrolowanie przez sąd, czy orzekający organ nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Oznacza to, że prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne nie naruszają zarzucanych w skardze norm procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te zostały ustalone przez organ w niniejszej sprawie zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.) (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 października 2019 r. sygn. akt II GSK 807/19). Podkreślić przy tym należy, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 04 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 289/19). Sam fakt zajęcia pasa drogowego oraz okres zajęcia nie był w skardze, co do zasady, kwestionowany. Istotne zastrzeżenia budziły ustalenia organów, co do powierzchni zajęcia pasa drogowego pod okap (działka ew. nr "(...)", droga krajowa nr "(...)"poprzez wykonanie bez zgody zarządcy w km od 32+486 do 32+501), tj. 1,7m2. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci operatu geodezyjnego wykonanego na zlecenie organu wynika, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego dz. nr "(...)" w m. "(...)"poprzez okap stanowiący element budynku przy działce nr "(...)"wynosi 2,34m2. Natomiast powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyliczona przez geodetę działającego na zlecenie skarżącego wynosi 1,7m2. Przy czym obydwa operaty szacunkowe wskazują na ten sam przebieg granicy. Także liczba dni zajmowania pasa bez zezwolenia nie była podważana przez skarżącego. Zdaniem Sądu, powyższy materiał dowodowy uprawniał organ do uznania, że ustalenia poczynione przez organ zostały przeprowadzone w sposób pełny i prawidłowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zarówno operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, jak i sporządzony na zlecenie skarżącego potwierdzają zajęcia pasa drogowego przez okap budynku bez zezwolenia zarządcy drogi. Załączone do akt operaty wskazują wprawdzie na wyliczenie różnych powierzchni zajęcia spornego pasa drogowego, ale organ, zdaniem Sądu, słusznie uwzględniając interes strony, przyjął korzystniejszą dla strony, czyli mniejszą powierzchnię do obliczenia zajęcia. Rozstrzygnięcie nie pozostaje zatem w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, uwzględnił bowiem dowód strony jajo wiarygodny i przyjął korzystniejszą powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Co istotne dla niniejszej sprawy, przyjęta do wyliczenia kary administracyjnej powierzchnia wynika bowiem z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego. Tym samym zarzut braku dokładnego ustalenia stanu faktycznego odnośnie pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego należy uznać za nieuzasadniony. Sąd stwierdza, że niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 38 ust. 1 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Skarżący nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 u.d.p. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że powyższy przepis znajduje zastosowanie w przypadku obiektów i urządzeń położonych w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, a więc umieszczonych w granicach pasa drogowego przed 1 października 1985 r. oraz do obiektów i urządzeń, które znalazły się w pasie drogowym na skutek zmian w planach zagospodarowania przestrzennego i wynikającego z tych zmian nowego przebiegu granic pasa drogowego (por. wyroki: WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 578/2005, WSA w Warszawie z 19 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2218/2008 i NSA z 14 października sygn. akt II GSK 350/2008). Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w związku z czym w sprawie nie miał zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Co więcej, ze zdjęć wykonanych podczas objazdu drogi krajowej nr "(...)" załączonych do akt sprawy, jasno wynika, że jest to budynek nowy. Kwestię tę organ I instancji w sposób precyzyjny wyjaśnił, wskazując, że skarżący wnioskiem z 19 stycznia 2019 r. (data wpływu 23.01.2019 r.) poinformował zarządcę drogi o planowanych robotach remontowych, wskazując, że obejma one wymianę pokrycia dachowego, zużytych elementów konstrukcji dachu, wykończenia wewnętrznego i zewnętrznego, wyeksploatowanych elementów konstrukcji ścian i stropów oraz docieplenia i izolacji. Skarżący otrzymał zgodę na remont budynku (pismo z 31 stycznia 2019 r.), a nie na jego zburzenie i wybudowanie nowego. Dlatego też w sprawie niniejszej nie mógł być zastosowany przez organ, wbrew żądaniu strony, przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Sąd stwierdza zatem, że dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Organy nie uchybiły przy tym zasadzie pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji, przy prawidłowo ustalonych okolicznościach zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, prawidłowo również zastosowały prawo materialne, którego naruszenie stanowiło konsekwencję w postaci nałożenia kary pieniężnej w obliczonej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wysokości. Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekając w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 t.j.).