VI SA/Wa 2556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 12 wrzesnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. O. na zalecenia pokontrolne Prezesa Narodowego Banku Polskiego zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić G. O. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych), uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Skarżąca – G. O., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zalecenia pokontrolne Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej Prezes NBP). Jako podstawę prawną zaskarżenia zaleceń wskazała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. W uzasadnienie stwierdziła, że owe zalecenia naruszają jej interes prawny poprzez nałożenie na nią szeregu obowiązków niezgodnych jej zdaniem z prawem. Skarżąca wraz ze skargą uiściła wpis w wysokości 200 złotych (k. 87 akt). Prezes NBP w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W pierwszej kolejności Sąd zbada czy przedmiot niniejszej skargi należy do jego właściwości. Jak wynika ze sprawy skarżąca prowadzi działalność kantorową i ta działalność była przedmiotem kontroli, przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Statystyczno-Dewizowego Oddziału Okręgowego Narodowego Banku Polskiego w [...]. Wynikiem tej kontroli są zaskarżone w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne Prezesa NBP skierowane do skarżącej. Zgodnie z protokołem ww. kontroli miała ona na celu sprawdzenie wykonywania przez skarżącą w ramach ww. działalności obowiązków nałożonych ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. – o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, a także obowiązków sprawozdawczych, wynikających z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 826), dalej p.d. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.d. przedsiębiorcy wykonujący działalność kantorową są obowiązani przekazywać Narodowemu Bankowi Polskiemu dane w zakresie niezbędnym do sporządzania bilansu płatniczego oraz międzynarodowej pozycji inwestycyjnej. W myśl art. 33 ust. 1 pkt 2 p.d. kontrolę działalności kantorowej wykonuje Prezes NBP i do tej kontroli - zgodnie z art. 33a p.d., stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 36 p.d. stanowi, że wyniki przeprowadzonej kontroli kontroler przedstawia w protokole, jeżeli kontrola została przeprowadzona w siedzibie jednostki kontrolowanej lub w sprawozdaniu, jeżeli kontrola została przeprowadzona w siedzibie Narodowego Banku Polskiego. W niniejszej sprawie kontrola została przeprowadzona w kantorach skarżącej, wobec tego kontrolerzy sporządzili protokół. Stosownie do art. 37 ust. 4 i 5 p.d. przedstawiciel kontrolowanej jednostki może, w terminie 14 dni od otrzymania protokołu, zgłosić na piśmie umotywowane zastrzeżenia co do zawartych w nim ustaleń. W razie nieuwzględnienia tych zastrzeżeń kontroler przekazuje na piśmie swoje stanowisko kontrolowanej jednostce. Art. 40 ust. 1 i 2 p.d. mówi, że w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości, Prezes Narodowego Banku Polskiego przekazuje kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne, które powinny zawierać: zwięzły opis wyników kontroli, ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa; wnioski wynikające z ustaleń kontroli, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobowiązanie jednostki kontrolowanej do powiadomienia o sposobie i terminie realizacji zaleceń pokontrolnych. Kierownik kontrolowanej jednostki jest obowiązany zaś, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, poinformować w formie pisemnej jednostkę organizacyjną Narodowego Banku Polskiego, wykonującą kontrolę, o działaniach podjętych w celu wykonania zaleceń pokontrolnych (art. 40b p.d.). W niniejszej sprawie skarżąca otrzymała od Prezesa NBP zalecenia pokontrolne, z którymi się nie zgodziła i ostatecznie zaskarżyła je do Sądu. W tej sytuacji podstawowy problem prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność/akt – zalecenia pokontrolne, mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekając między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (p. T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61). Mając na uwadze czym są zalecenia pokontrolne - zwięzły opis wyników kontroli, ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa; wnioski wynikające z ustaleń kontroli, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobowiązanie jednostki kontrolowanej do powiadomienia o sposobie i terminie realizacji zaleceń pokontrolnych, Sąd stwierdza, że z ww. przepisów ustawy – Prawo dewizowe oraz p.p.s.a., nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie sposób dopatrzyć się ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W zaleceniach pokontrolnych Prezes NBP jedynie wzywa podmiot do usunięcia nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień. Zatem na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie do stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy Prawo dewizowe i ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. Zaskarżenie zaleceń pokontrolnych do Sądu Administracyjnego, na co również zwrócił uwagę organ, uznać należałoby za sprzeczne z ustawą, gdyż jak wynika z jej art. 40c ust. 2 p.d. dopiero w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej Prezes NBP wydaje decyzję. Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają zatem na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił. Dopiero stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności kantorowej rodzi po stronie Prezesa NBP obowiązek wydania decyzji, a zatem dopiero wtedy skarżącej przysługiwało by uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w następstwie skargi do Sądu Administracyjnego. Dopiero taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego, podlega zaskarżeniu zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań prawa) organ kontrolny (regulator) stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Zatem same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli Sądu Administracyjnego, nie sprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Reasumując Sąd stwierdza, że skarżąca nie była w stanie skutecznie wnieść skargi na zalecenia pokontrolne Prezesa NBP, gdyż nie stanowią one czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego też skarga podlega odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji. Zwracając skarżącej wpis od skargi Sąd dokonał tego zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.