VI SA/Wa 2536/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 września 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "(...)" października 2019 r. nr "(...)" w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, art. 147, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej kpa, po przeprowadzeniu postępowania, w sprawie z wniosku R. S.A. z siedzibą w P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. w [...] na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował Pan P. S., który wykonywał przewóz drogowy blachy w kręgach w imieniu R. S.A. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy: - nacisk 26,9 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 5,1 t, - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 16000 złotych (szesnaście tysięcy). Po rozpatrzeniu odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Pismem nadanym w dniu 23 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o wznowienie postępowania w celu uchylenia ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej. Jako podstawę wniosku wskazano na art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Wnioskujący zwrócił uwagę, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, wydał wyrok w którym orzekł, że Rzeczpospolita Polska nieprawidłowo implementowała art. 3 i 7 Dyrektywy nr 96/53/WE, w zakresie jakim prawo krajowe obligowało przewoźnika do wykupu specjalnego zezwolenia na ruch pojazdu nienormatywnego. Pełnomocnik wniósł o wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego, czy to przez wznowienie postępowania, czy też na podstawie uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie odmownej decyzji z dnia [...] października 2019 r. GITD podał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Decyzją ostateczną w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zatem organ postanowił rozpatrzyć wniosek strony jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Organ centralny wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Wskazano, że kodeks postępowania administracyjnego wymienia w art. 145 § 1 k.p.a. osiem przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to katalog zamknięty, uzupełniony jedynie o przesłankę zawartą w art. 145a kpa i art. 145b kpa. Wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest więc możliwe z innych przyczyn, chyba że przepisy szczególne przewidują w konkretnych przypadkach taką możliwość (J. Jamiołkowski, Glosa do wyroku NSA z 26.1.2009 r., II OSK 51/08, Casus 2009, Nr 2, s. 36). Podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 7 kpa, wiąże się z instytucją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. W razie gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 kpa) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przesłanka ta nawiązuje bezpośrednio do brzmienia art. 100 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Artykuł 145 § 1 pkt 7 kpa, ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie, s. 79). Kolizja ta usuwana jest poprzez przyznanie pierwszeństwa orzeczeniu organu (lub sądu), który jest właściwy do rozstrzygnięcia prawnomaterialnego zagadnienia w ramach zwykłego układu kompetencji. W sytuacji zatem, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd w sposób odmienny od rozstrzygnięcia tego zagadnienia we własnym zakresie, stanowiącego podstawę wydanej decyzji, uzasadnia to wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) należy przyjąć, że wznowienie postępowania i w konsekwencji weryfikacja decyzji ostatecznej są uzasadnione, w sytuacji gdy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, przyjętym za podstawę wydanej decyzji ostatecznej, a rozstrzygnięciem dokonanym przez właściwy organ lub sąd zachodzą istotne różnice (zob. B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, Komentarz 2004, s. 643). GITD stwierdził, że w niniejszym przypadku nie ma zastosowania ww. przesłanka, mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. W niniejszym przypadku nie ma zastosowania również ww. przesłanka, mając na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. GITD podkreślił, że wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, gdyż nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej. W ocenie organu pomimo wydania wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., w sprawie C-127/17 - stwierdzającego że "nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53 ", ewentualne wzruszenie ostatecznej decyzji nakładającej karę pieniężną na stronę, w związku ze stwierdzeniem w niniejszej sprawie przekroczenia dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej naczepy pojazdu na drodze wojewódzkiej nr [...], nie może nastąpić w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznych, w postaci wznowienia postępowania w oparciu o podstawy o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa, ponieważ wyrok TSUE nie stanowi przyczyny wznowienia postępowania określonej we wskazanych przepisach (brak spełnienia przesłanki wznowienia postępowania). Jedną z kategorii decyzji, jaką organ administracji publicznej może wydać w ramach wznowieniowego postępowania w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej wobec braku podstaw do jej uchylenia tj. stwierdzenia braku przynajmniej jednej z przesłanek zawartych w art. 145 § 1, art. 145a łub art. 145b kpa. Wyrok TSUE zawiera rozstrzygniecie o naruszeniu przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań traktatowych (naruszenie dyrektywy - aspekt materialny), z kolei w uzasadnieniu zawarto analizę prawną dokonaną przez Trybunał oraz stanowiska prawne zaprezentowane przez Strony postępowania. W treści wyroku nie zawarto natomiast okoliczności faktycznych dotyczących sprawy objętej wznowieniem postępowania, co ewentualnie mogłoby dawać asumpt do traktowania tegoż wyroku (w znaczeniu dokumentu), jako nowego dowodu w sprawie. Przesłanka w postaci wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sprawie niniejszej nie stanowi samoistnej podstawy prawnej określonej w kpa, w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W tym kontekście wskazano, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. została doręczona dnia [...] grudnia 2012 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), a zatem upłynął okres ponad pięciu lat od jej doręczenia. W związku z powyższym GITD stwierdził, że nie było możliwości uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., a w konsekwencji również decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2012 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. S.A. z siedzibą w P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowania mimo zaistnienia ustawowych przesłanek. Mając na uwadze powyższy zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wznowienie postępowania zgodnie w wnioskiem skarżącej z dnia 23 kwietnia 2019 r. i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53 w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do Dyrektywy Rady 96/53. Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady 96/53 było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. W niniejszej sprawie jednak, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. na Skarżącą została nałożona kara pieniężna w wysokości łącznej 16000 zł. z tytułu stwierdzenia naruszenia polegającego na przekroczeniu nacisku na potrójnej osi nienapędowej naczepy. Stwierdzono nacisk 26,9 t na potrójnej osi nienapędowej naczepy - przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 5,1 t. Nie stwierdzono natomiast przekroczenia dopuszczalnych nacisków dla pojedynczej osi napędowej. Nie ulega wątpliwości, że w świetle wspomnianego wyroku TSUE, możliwe byłoby kwestionowanie decyzji o ukaraniu Skarżącego za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t lub 10 t. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca bowiem na Skarżącą została nałożona kara za przekroczenie nacisku na potrójnej osi nienapędowej. Sąd stwierdza, że w tych okolicznościach wyrok TSUE pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie albowiem pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53, o których mowa w tym wyroku nie dotyczy limitów dopuszczalnych nacisków na potrójnej osi nienapędowej oraz dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego. W związku z tym decyzja z 2012 r. w zakresie nakładającym karę pieniężną za przekroczenie nacisku na potrójnej osi nienapędowej nie naruszała przepisów unijnymch w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, a tę właśnie kwestię rozstrzygnął TSUE w ww. wyroku. W tych okolicznościach zasadnie wskazał GITD, że kwestionowana przez stronę skarżącą ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za przekroczenie nacisku na potrójnej osi nienapędowej nie mogła być badana w zestawieniu z wyrokiem TSUE na który powołała się Skarżąca. W realiach przedmiotowej sprawy podkreślić także należy, że rację ma również organ centralny, że w sprawie upłynął także 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 K.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji publicznej tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania. Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18). Wskazane powyżej okoliczności przesądzają zdaniem Sądu, że stanowisko GITD zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest słuszne zaś organ nie dopuścił się w toku postępowania naruszeń, które uzasadniałyby konieczność uchylenia skarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.