VI SA/Wa 2520/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "organ", "GIF" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.), dalej "u.p.f.", art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. Sp.j. z siedzibą G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "WIF") z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]", położonej w miejscowości N. przy ul. [...] [...] ("Apteka"). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] września 2019 r, znak: [...]., WIF - po kontroli doraźnej w dniu [...] marca 2019 r. - nakazał przedsiębiorcy A. Sp.j. z siedzibą w G. (dalej "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), zapewnić w godzinach czynności Apteki obecność farmaceuty, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. Podstawę prawną wydanego nakazu stanowił m.in. art. 92 u.p.f., zgodnie z którym w godzinach czynności apteki powinien być w niej obecny farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. (brzmienie na dzień orzekania przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] września 2019 r., WIF przeprowadził w Aptece, kolejną kontrolę doraźną, z której sporządzono protokół o znaku: [...]. W trakcie kontroli ustalono: "W momencie wejścia do apteki o godz. 9.10 zastano technika farmaceutycznego – K. R. Brak obecności farmaceuty, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. Brak książki ewidencji pracowników na stanie apteki. Pani R. oświadczyła, że jest technikiem farmaceutycznym, który w pierwszym kwartale 2019 r. ukończył odbycie praktyki. Właściciel apteki po uzyskaniu informacji o kontroli nakazał zamknięcie apteki. Mgr farm. D. W. - kierownik apteki, o godz. 9.35 przybyła do apteki". Ustalenia ww. kontroli stanowiły podstawę wszczęcia z urzędu przez WIF postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie Apteki. Powyższe postępowanie zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją WIF z dnia [...] kwietnia 2020 r. Od tej decyzji wniesiono odwołanie, w którym Strona podniosła m.in., że "sytuacja podyktowana była zdarzeniem losowym i miała charakter incydentalny. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. kierownik apteki, D. W. przedstawiła stanowisko w sprawie, wskazując, iż jej chwilowa nieobecność spowodowana była koniecznością przyjęcia zastrzyku. W protokole odnotowano na prośbę kierownika godzinę, z czego wynika, że nieobecność trwała kilka minut, lecz nie odnotowano, że kierownik wróciła z torebką z igłami i strzykawkami, co potwierdziłoby przyczynę jej chwilowej nieobecności. W tym czasie nie było w aptece żadnego pacjenta, nie zrealizowano żadnej recepty, a technik nie zdążyła zamknąć drzwi mimo wyraźnego polecenia i stosowania tej praktyki od lat. Decyzja WIF była i jest respektowana bardzo dokładnie, a obecność farmaceuty można sprawdzić poprzez logowanie w systemie, a także poprzez zeznania świadków. Pani mgr D. W. wcześniej w tym miejscu prowadziła przez 20 lat swoją aptekę, którą otworzyła w tej małej popegeerowskiej miejscowości, mieszka na miejscu, służy mieszkańcom radą i pomocą, także po godzinach pracy apteki. Ludzie mają do niej zaufanie gdyż godnie reprezentuje swój zawód. Zamknięcie apteki będzie dla mieszkańców niepowetowaną stratą a dla kilku osób utratą miejsca pracy". Powyższe stanowisko Strona podtrzymała w piśmie z dnia 3 września 2020 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że w ciągu krótkiego okresu (marzec i wrzesień 2019 r.), w wyniku kontroli doraźnych WIF dwukrotnie stwierdził brak w Aptece, w godzinach jej czynności, obecności farmaceuty, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. (26 marca 2019 r. - godz. 12.53 i 30 września 2019 r. - godz. 9.10). Stąd organ odwoławczy nie podzielił opinii o "incydentalnym" charakterze stwierdzonego naruszenia. Potwierdzona protokolarnie nieobecność w Aptece w dniu 30 września 2019 r. jej kierownika trwała 25 min. Pomimo złożonych w sprawie pisemnych wyjaśnień, Pani D. W. nie zadbała, aby stosowne informacje na temat powodu jej nieobecności w Aptece znalazły się w protokole z kontroli doraźnej. Następnie GIF wskazał, że mimo fakultatywnego charakteru uprawnienia z art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f., orzeczone w sprawie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, z uwagi na nieusunięcie w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji WIF z dnia [...] września 2019 r., nie narusza prawa. Funkcja farmaceuty, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f., jest bowiem zbyt istotna dla prawidłowego funkcjonowania apteki ogólnodostępnej jako placówki ochrony zdrowia publicznego, aby organy Inspekcji Farmaceutycznej mogły tolerować uchybienia obowiązkowi, o którym mowa w art. 92 u.p.f. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji WIF z dnia [...] września 2019 r.), i brak zastosowania się do obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał także, że dla sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt, że - uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. - Prezydium [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej pozytywnie zaopiniowało wniosek WIF w sprawie cofnięcia Stronie zezwolenia na prowadzenie Apteki. Na ww. decyzję GIF, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WIF oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka w postaci nieusunięcia w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji WIF z dnia [...] września 2019 r. znak [...]; 2) art. 7 w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a., tj. rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co odniosło skutek w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki w sposób rażąco dowolny; 3) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. , tj. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez wydanie krzywdzącej decyzji opartej na niewłaściwych założeniach, z jakich wyszedł organ podczas rozpatrywania zgromadzonego materiału dowodowego, uznając, że Apteka nie wykonała w ustalonym terminie uchybień nałożonych przez WIF w decyzji z dnia [...] września 2019 r.; 4) naruszenie przepisu art. 6 k.p.a. oraz 8 § 1 k.p.a. , tj. zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez dowolne uznanie, że Apteka nie usunęła w ustalonym terminie uchybień nałożonych przez WIF w decyzji z dnia [...] września 2019 r., i w konsekwencji zastosowania wobec Spółki, jako właściciela Apteki, najdalej idących skutków, bo cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, co pozbawiło Spółkę prawa do prowadzenia działalności i zarobkowania, a zatem podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f., powinno być - z uwagi na konsekwencje dla przedsiębiorcy - poprzedzone rzetelną, wnikliwą analizą stanu faktycznego, co w przedmiotowej sprawie, nie miało miejsca. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie ww. zarzutów. Wskazano m.in., że organ I instancji nie przyjął wyjaśnień Strony, nie sprawdził dokumentacji pracowniczej, a decyzję oparł na tym, że kierownik apteki nie było przez 25 minut w Aptece. Podniesiono także, że Apteka w trudnym okresie epidemii pracowała bez przerw i absencji chorobowych, służąc chorym i potrzebującym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd sprawując kontrolę legalności decyzji nie dopatrzył się w niej ani wad kwalifikowanych ani też uchybień przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeń prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Przede wszystkim powiedzieć należy, że zaskarżona decyzja posiada należytą podstawę prawną, wyjaśnioną zresztą w jej uzasadnieniu. W ocenie Sądu uzasadnioną materialną podstawą cofnięcia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był art. 103 ust. 2 pkt 1 u.p.f. Stanowi o, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy. Nie ma racji Skarżąca twierdząc, że WIF bezpodstawnie orzekł o cofnięciu zezwolenia, skoro ustawodawca w stanie prawnym posłużył się sformułowaniem "może". Rzeczywiście, w tym przypadku decyzja wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego ma charakter uznaniowy. Powyższe nie uzasadnia jednak oczekiwania Strony odstąpienia od cofnięcia zezwolenia w przypadku tak istotnego naruszenia, jak w analizowanej sprawie. Przepis art. 92 u.p.f. stanowi bowiem, że w godzinach czynności apteki powinien być w niej farmaceuta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 u.p.f. Dla porządku jedynie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym przyjęło się, że przepis art. 92 u.p.f. odsyła nie do ogólnego pojęcia farmaceuty wynikającego z art. 2b ust. 1 pkt. 1, 2 i 5-7 ustawy o izbach aptekarskich, lecz do zdefiniowanego w art. 88 ust. 1 u.p.f. pojęcia farmaceuty odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, a więc takiego, który spełnia dodatkowe wymagania w zakresie stażu pracy określonego w ust. 2 art. 88 u.p.f. Zatem przepis art. 92 u.p.f. nakłada na podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną obowiązek zapewnienia stałej obecności w aptece farmaceuty o kwalifikacjach wymaganych dla kierownika apteki. Taka wykładania ww. przepisów uwzględnia fakt, że apteki ogólnodostępne prowadzą działalność wymagającą szczególnej staranności i wysokich kwalifikacji w realizacji usług o szczególnym charakterze, jakim jest sprzedaż leków. Zaniedbania bądź błędy wynikające z braku staranności i wysokich kwalifikacji personelu mogłyby narazić osoby korzystające z ich usług na utratę zdrowia, a nawet życia. Z tych też względów zrozumiały jest wymóg stałego i bieżącego nadzoru nad ich działalnością przez osoby o szczególnych kwalifikacjach i doświadczeniu zawodowym. W rozpoznawanej sprawie, mimo wcześniejszego nakazu wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2019 r., Skarżąca nie zapewniła obecności farmaceuty w Aptece, na wyżej opisanych zasadach, co potwierdziła kontrola doraźna przeprowadzona w Aptece w dniu [...] września 2019 r. Ocena podanych przez Skarżącą przyczyn stwierdzonej wtedy nieobecności farmaceuty w Aptece jest bez znaczenia. Zdaniem Sądu, w sprawie istotny jest obiektywny stan rzeczy stwierdzony w czasie kontroli, czyli nieobecność farmaceuty w aptece w godzinach jej pracy. Stan ten - po pierwsze jest bezsporny, po drugie, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią ciążącego na Skarżącej ustawowego obowiązku i nałożonego w decyzji nakazu (zresztą natychmiast wykonalnego). Na marginesie jedynie wskazać należy, że przyczyny nieobecności farmaceuty nie zostały ujawnione w protokole kontroli doraźnej. Przedstawiono je w późniejszych pismach Strony i samej kierownik apteki. Spółka określiła je jako zdarzenie losowe. Nie wyjaśniła jednak, w czym tkwi ich losowość, czyli nieprzewidywalność i niemożność uniknięcia. Poza tym nie uprawdopodobniono podnoszonych w ww. zakresie okoliczności. Ogólne powołanie się na historię logowania w systemie czy na zeznania świadków bez wskazania konkretnych okoliczności z ww. dowodów wynikających nie może odnieść żadnego skutku w sprawie. Z tych powodów nie było konieczności badania przyczyn nieobecności farmaceuty w Aptece w dniu [...] września 2019 r. Przepisy tego nie wymagają i nie jest to sednem sprawy. Istotne jest to, że farmaceuta nie był obecny w Aptece w godzinach jej czynności. Nie było to zdarzenie incydentalne, jak utrzymuje Skarżąca, skoro powtórzyło się, jeżeli uwzględni się wynik poprzedniej kontroli doraźnej w Aptece. Co ważne, to pierwsze uchybienie w analizowanym zakresie - stwierdzone w dniu 26 marca 2019 r. - nie wywołało niekorzystnych skutków dla Spółki. WIF jedynie nakazał jej bezwzględnie przestrzegać obowiązku wynikającego z art. 92 u.p.f. Oczywistym jest, że działalność reglamentowana, jaką prowadzi Strona, wiąże się z obowiązkami i ograniczeniami, co powinno być Spółce, jako profesjonaliście, znane. Uchybienie w tym zakresie wiąże się z ryzykiem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności. Nie wypełniając bezwzględnie obowiązków w ww. zakresie Strona musiała liczyć się z taką ewentualnością. Organ - prowadząc kontrolowane postępowanie - dopełnił warunków koniecznych przy wydawaniu rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym. Przeprowadził pełne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, a wydając ostateczną decyzję, ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy. Wydana decyzja jest prawidłowa pod względem prawnym i faktycznym. Ustaleń - w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie - dokonano zgodnie z przepisami k.p.a., nie naruszając reguł gromadzenia ani oceny materiału dowodowego. Nie doszło zatem także do uchybienia zarzuconych w skardze przepisów art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.