VI SA/Wa 2518/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 13943 (trzynaście tysięcy dziewięćset czterdzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. Spółka jawna (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżący"), jest decyzja z [...] października 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "SKO", "Kolegium") nr [...], wydana na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: "u.d.p."), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] maja 2020 r. w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższą decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Prezydent W., wymierzył Stronie za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. J. w rejonie nr [...] w dniach 6-28 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 411,84 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi, karę pieniężną w wysokości 312 586,56 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że zajęcie pasa drogowego stwierdziły kontrole przeprowadzone przez zarządcę drogi w dniach 6, 20 i 28 listopada 2019 r, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Granice pasa drogowego potwierdzono przez dane z elektronicznej bazy kartograficzno-geodezyjnej. Stronę - władającego reklamą - ustalono na podstawie dostarczonej przez Spółkę umowy najmu ściany budynku Al J. [...]. Stawki opłaty przyjęto zgodnie z postanowieniami Uchwały Rady m. W. Nr [...] z [...] maja 2004 r. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji SKO po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa stwierdzło, że analizując mapy - zasadniczą i ewidencyjną oraz w wyniku wizji terenowej pracownicy zarządcy drogi stwierdzili zajęcie pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Skoro piętro wystaje poza parter, naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji pięter stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy jedynie potwierdza ten fakt oraz wskazuje niezmienność położenia nielegalnie zamontowanej w pasie drogowym reklamy. Kolegium wskazał, że przy wydaniu decyzji opierało się na dokumentach pozyskanych z zasobu geodezyjnego (mapa zasadnicza oraz wyrys z mapy ewidencyjnej) jako miarodajnych. Kolegium dodało, że nie ma dostępu do bazy kartograficzno-geodezyjnej. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z książki drogi wojewódzkiej nr [...], w której ciągu znajdują się Aleje J. na wysokości budynku nr [...]. Odcinek, na którym znajduje się miejsce wskazane w zaskarżonej decyzji oznaczony jest pikietażem od km 14+857 do 14+925. Ponadto w aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną na kolorowo (jasnozielono) granicą pasa drogowego oraz na czerwono lokalizacją reklamy. Ponadto z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr ew. [...] jest drogą publiczną klasyfikowaną jako dr oraz w powierzchni 0,0756 ha klasyfikowana jest jako Bi - inne tereny zabudowane ( w zakresie numerów [...], [...], [...], [...]). Wynika z niej, że działka nr ew. [...] obr. [...] w całości znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Al. J.. Argumenty Spółki, zdaniem organu, dotyczące braku ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz braku odpowiednich dokumentów w aktach sprawy nie są zatem zasadne. SKO dodało, że granica pasa drogowego biegnie w rejonie numeru [...] po obrysie budynku. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć oraz z powszechnie dostępnych danych w Internecie, wynika, że chodnik drogowy dotyka ściany parteru budynku. Część wyższa (od pierwszego piętra) wystaje przed parter w kierunku jezdni. Reklama będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji była przymocowana przed tą ścianą budynku, wchodziła zatem w pas drogowy. Bez znaczenia, jak wskazał organ, dla sprawy jest data budowy budynku, ponieważ położenie ścian zewnętrznych nie zmieniło się. SKO zauważyło również, że kara za zajęcie pasa drogowego powinna być o wiele wyższa, gdyż zarządca drogi przyjął stawki zajęcia pasa drogowego dla rogi powiatowej, podczas gdy powinna być zastosowana stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego dla drogi wojewódzkiej. Kolegium odstąpiło jednak od uchylenie decyzji I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy ze względu na art. 139 K.p.a. SKO stwierdziło, że niezasadna jest sugestia Spółki, że nie władała ona reklamą ponieważ nie była właścicielem budynku. Spółka przedstawiła umowę najmu z [...] września 2017 r., na podstawie której stała się właścicielem konstrukcji ramy, na której mocowano reklamę w celu eksponowania na niej obrazów reklamowych o wymiarach co najmniej 19,20 x 21,5 m. Najemca - to jest Spółka - miał swobodę w montowaniu i demontowaniu reklam, które nie mogły jedynie naruszać przepisów prawa. Właściciel budynku wyraził zgodę na rozwiązanie tej umowy dopiero z dniem 31 stycznia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w listopadzie roku 2019 to właśnie Spółka zainstalowała sporną reklamę. Kolegium dodało, że ewentualna niewiedza Spółki o znajdowaniu się reklamy w pasie drogowym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest niezależna od winy sprawcy. Kolegium stwierdziło również, że zważywszy na liczne reklamy w W., stołeczny charakter miasta, wymiary i rodzaj handlowy nośnika wizualnego nie można uznać, że waga naruszenia była znikoma. Brak jest zatem przesłanek dla zastosowania jedynie pouczenia, przewidzianego w art. 189f K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję SKO z [...] października 2020 r. w całości, wniosła o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa, 2) art. 189d K.p.a., poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie dyrektyw wymiaru administracyjnej kart pieniężnej, w konsekwencji tego nie umorzenie postępowania, 3) art. art. 81a § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, 4) art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, 5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 K.p.a., poprzez: a) błędne ustalenie strony postępowania, b) niezasadne przyjęcie, iż z przedłożonej do akt sprawy umowy najmu nie wynika, iż odpowiedzialność za ewentualne zajęcie pasa drogowego powinien ponosić właściciel budynku i jednocześnie właściciel konstrukcji reklamowej, c) niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, d) brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, e) brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, f) niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, g) nienależyte uzasadnienie decyzji, - w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Skarżąca poparł podniesione zarzuty argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sporna reklama stanowiła własność Skarżącego, organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły Stronę przedmiotowego postępowania. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy umowa najmu z [...] września 2017 r., pomiędzy właścicielem budynku oraz Spółką, potwierdza, jak wskazało Kolegium, że Spółka stała się właścicielem konstrukcji ramy, na której zainstalowano sporną reklamę. Organ prawidłowo zatem wskazał, że Spółka miał swobodę w montowaniu i demontowaniu reklam, w jej dyspozycji w związku z tym znajdowała się kwestii umieszczenia spornej reklamy na elewacji budynku znajdującego się przy Al. J. w rej. nr [...], w okresie 6-28 listopada 2019 r. Rozwiązanie tej umowy nastąpił dopiero z dniem 31 stycznia 2020 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w listopadzie 2019 r., to właśnie Spółka zainstalowała sporną reklamę. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego z [...] listopada 2019 r., karta kontroli zajęcia pasa drogowego wykazująca występowanie spornej reklamy 20 i 28 listopada 2019 r., fotografie w tym fotografie na płytce CD, wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczonym przez organ przebiegiem granicy pasa drogowego, bez zaznaczenia usytuowania spornej reklamy oraz wyciąg z książki drogi wojewódzkiej nr [...]. W aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów potwierdzającego, że działka nr ew. [...] jest drogą publiczną klasyfikowaną jako dr oraz w powierzchni 0,0756 ha klasyfikowaną jako Bi - inne tereny zabudowane ( w zakresie numerów [...], [...], [...], [...]), na który powołuje się w zaskarżonej decyzji SKO. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej Al. J. w rej. nr [...], w dniach 6-28 listopada 2019 r. Nie wynika bowiem z niego, czy sporna reklama istotnie znajdowała się w pasie drogowym Al. J. w rej. nr [...], skoro na znajdującej się w aktach sprawy mapie nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Materiał dowodowy nie daje pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – wystająca część ściany budynku, na której umieszczono sporną reklamę wchodzi w granicę pasa drogowego, czy też najbardziej wystająca część budynku znajduje się na granicy pasa drogowego, co skutkuje wątpliwościami, czy sporna reklama znajduje się w granicach pasa drogowego. Ponadto w aktach administracyjnych brak jest materiału dowodowego, na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcie, tj. wypisu z ewidencji gruntów potwierdzającego, że działka nr ew. [...] jest drogą publiczną klasyfikowaną jako dr oraz w powierzchni 0,0756 ha klasyfikowaną jako Bi - inne tereny zabudowane ( w zakresie numerów [...], [...], [...], [...]) Sąd stwierdza, że obciążenie Skarżącego sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszył on prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 K.p.a., zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08). Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17). Zaskarżona decyzja, z powyższych względów, dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie Skarżącej odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 5 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).