VI SA/Wa 2503/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję, którą zawiesił spółce N. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej "Skarżąca") zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Jako podstawę prawną skarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 7d ust. 6, art. 7e ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), dalej u.t.d., a także art. 3 ust. 1 i art. 6 ust 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L 2009.300.51), dalej rozporządzenie nr 1071/2009. Podstawą faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie utraty przez Skarżącą dobrej reputacji. Z akt sprawy wynika, że Skarżącej udzielono, na czas nieoznaczony, zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w zakresie krajowego przewozu rzeczy (dalej "Zezwolenie"). Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") nałożył na Skarżącą karę pieniężną w kwocie 5.000 złotych, a to w skutek stwierdzenia, że Skarżąca dopuściła się naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. nie rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co stanowiło najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu art. 2 załącznika nr IV rozporządzenia nr 1071/2009. Kara została utrzymana w mocy decyzją GITD z [...] września 2019 r. W następstwie powyższego – dopuszczenia się przez Skarżącą najpoważniejszego naruszenia w rozumieniu art. 2 załącznika nr IV rozporządzenia nr 1071/2009, GITD, decyzją z [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c oraz ust. 5 pkt 1 u.t.d. (Dz.U. 2019.58) oraz art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009, stwierdził, że Skarżąca utraciła dobrą reputację. W konsekwencji utraty przez Skarżącą dobrej reputacji GITD z urzędu wszczął wobec niej postępowanie w sprawie zawieszenia Zezwolenia, o czym ją zawiadomił. Decyzją z [...] marca 2020 r. GITD zawiesił Skarżącej Zezwolenie wskazując, że w sytuacji utraty przez nią dobrej reputacji zobligowany był, na podstawie art. 7d ust. 6 u.t.d., do jej wydania. Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc – w oparciu o art. 94b u.t.d., że decyzję WITD z [...] sierpnia 2018 r. należy uznać – z uwagi na upływ roku od jej wykonalności, za niebyłą. Zdaniem Skarżącej termin roku należy liczyć od dnia wykonalności decyzji z [...] sierpnia 2018 r., a nie od dnia jej wykonania. Wskazała, że owa decyzja wykonalna była po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia. Jednocześnie Skarżąca poinformowała, że 20 stycznia 2020 r. złożyła wnioski o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji WITD z [...] sierpnia 2018 r., jak i decyzji GITD z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, mając na uwadze art. 4 pkt 22, art. 7 ust. 2, art. 7d ust. 6 i art. 7e w zw. z art. 94b u.t.d. oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1071/2009, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, GITD uznał, że jego poprzednia decyzja jest prawidłowa. Wskazał, że bez wątpienia, na podstawie decyzji z [...] czerwca 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją z [...] września 2019 r., Skarżąca utraciła dobrą reputację. Podstawą faktyczną wydania owych decyzji była zaś decyzja WITD z [...] sierpnia 2018 r., którą nałożono na Skarżącą pieniężną karę administracyjną (zapłaconą [...] listopada 2019 r. - v. str. 5 uzasadnienia skarżonej decyzji) za naruszenie określone w Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. GITD podkreślił, że uchybienie to stanowi najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu pkt 2 załącznika nr IV do rozporządzenia nr 1071/2009. Nadto wskazał, że wobec zapłaty kary [...] listopada 2019 r., decyzję o jej nałożeniu uważa się za niebyłą po roku, tj. od [...] listopada 2019 r. GITD wyjaśnił, że uznanie nałożonej kary administracyjnej za niebyłą ma analogiczny charakter, jak zatarcie skazania i jest jednym ze środków rehabilitacyjnych. Zastosowanie tego środka rehabilitacyjnego i zawieszenie zezwolenia na okres zastosowania tego środka umożliwia przedsiębiorcy odzyskanie dobrej reputacji. Natomiast gdyby przedsiębiorca nie miał możliwości odzyskania dobrej reputacji, zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego musiałoby zostać cofnięte. Reasumując organ stwierdził, że wobec ustaleń faktycznych oraz treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 i art. 7d ust. 6 u.t.d. zobligowany był do zawieszenia Zezwolenie. Odnośnie wniosków Skarżącej o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji WITD z [...] sierpnia 2018 r. o nałożeniu kary za naruszenie określone w Ip. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, jak i decyzji GITD z [...] września 2019 r. dot. utraty przez Skarżąca dobrej reputacji, GITD wskazał, że zostały one rozpoznane i decyzjami z [...] lipca 2020 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tych decyzji. W tym stanie rzeczy za niezasadne GITD uznał zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że nałożoną karę pieniężną uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji (art. 94b u.t.d.). Ustawodawca celowo użył w tym przepisie sformułowania "od dnia wykonania", a nie sformułowania "od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna". Zwroty te nie są ze sobą tożsame. Uznanie kary za niebyłą przepis ten uzależnia od wykonania kary, a jednym ze sposobów wykonania jest zapłacenie, czy wyegzekwowanie w trybie egzekucji administracyjnej. Zatem wykonalność decyzji nie jest tym samym, co wykonanie decyzji. W konsekwencji - wbrew twierdzeniom Skarżącej, terminu wskazanego w art. 94b u.t.d. nie można liczyć od dnia, w którym decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną stała się wykonalna, ale od dnia, w którym została ona wykonana – od daty uiszczenia kary w całości. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, wnosząc o uchylenie obu decyzji GITD, Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7d ust. 6 i art. 94d u.t.d.(winno być art. 94b u.t.d.) poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji zawieszenie Zezwolenia. Podniosła, że kara nałożona decyzją WITD z [...] sierpnia 2018 r. stała się niebyła po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia, wszak wówczas uzyskała ona przymiot ostatecznej i podległej wykonaniu. To powoduje, że zarówno utrata dobrej reputacji, jak i w efekcie zawieszenie Zezwolenia, nie mogło nastąpić. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie z [...] stycznia 2021 r., na wezwanie Sądu, GITD poinformował, że decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2020 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2019 r. wydanej w przedmiocie utraty przez Skarżącą dobrej reputacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia bowiem przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość, z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle § 2 powołanej normy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do rozumienia zapisu art. 94b u.t.d. "(...) uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu". Według GITD wykonanie decyzji administracyjnej następuje poprzez jej uiszczenie w całości, zaś podług Skarżącej po 30 dniach od jej doręczenia – tj. z chwilą uzyskania przez decyzję przymiotu prawomocności, a przez to wykonalności. Postępowanie zakończone skarżoną decyzją zostało wszczęte po powzięciu przez GITD informacji, że w stosunku do Skarżącej, decyzją z [...] czerwca 2019 r. (utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2019 r.) orzeczono utratę dobrej reputacji, a to w konsekwencji decyzji WITD z [...] sierpnia 2018 r. o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej za naruszenia określonego w lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. nie rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, co stanowiło najpoważniejsze naruszenie w rozumieniu art. 2 załącznika nr IV rozporządzenia nr 1071/2009. W myśl art. 94b u.t.d. karę, jaką nałożono na Skarżącą decyzją WITD, uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia jej wykonania. Sąd przyznaje rację organowi, że pod pojęciem wykonania decyzji należy rozumieć jej faktyczne wykonanie, a nie uzyskanie przez nią przymiotu wykonalności. Czym innym jest wykonalność decyzji, a czym innym jej wykonanie. Uzyskanie przez decyzję przymiotu wykonalności (ostateczności, prawomocności) nie czyni, że została ona wykonana. Literalne brzemiennie art. 94b u.t.d. nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, że karę pieniężną uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia jej wykonania (tj. zapłacenia w całości), a nie od dnia jej prawomocności, od dnia w którym stała się wykonalna. W tym przypadku kara pieniężna, zgodnie z ustaleniami GITD, których Skarżąca nie kwestionuje, została uiszczona w dwóch ratach, tj. [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. Tym samym organ właściwie ustalił, że od tej daty – [...] listopada 2019 r., rozpoczął bieg termin do uznania przedmiotowej kary za niebyłą, który zakończył swój bieg [...] listopada 2020 r. To czyni, że decyzje wydane w kontrolowanym postepowaniu administracyjnym, tj. zarówno decyzja pierwszo-instancyjna z [...] marca 2020 r., jak i skarżona, zostały wydane przed upływem terminu do uznania kary pieniężnej za niebyłą. Stosownie do treści art. 7d ust. 6 u.t.d., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 pkt 1 (stwierdzenie utraty dobrej reputacji) GITD zawiesza zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego, o którym mowa w art. 7e. Przepis ten ma charakter normy związanej, co powoduje, że organ, w sytuacji ziszczenia się dyspozycji w nim opisanej, zobligowany jest do zastosowania sankcji zawieszenia. W myśl art. 7e u.t.d. przez środki rehabilitacyjne należy rozumieć m.in. (pkt 3) nałożone sankcje administracyjne za naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009 lub załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 staną się niebyłe, zgodnie z art. 94b. Przepis art. 94b u.t.d., jak już uprzednio wskazano, stanowi, że nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. Wypada także zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 1071/2009 wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. b) (przedsiębiorca cieszy się dobrą reputacją) nie jest spełniony do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego lub innych środków o skutku równoważnym na podstawie odpowiednich przepisów krajowych. Zatem odzyskanie dobrej reputacji, warunkującej posiadanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, jest możliwe dopiero po zastosowaniu środka rehabilitacyjnego przewidzianego w przepisach krajowych, tj. przepisach wyżej przywołanych. Mając na uwadze art. 7e u.t.d., przez środek rehabilitacyjny, o którym mowa w art. 6 ust 3 rozporządzenia nr 1071/2009, należy rozumieć uznanie nałożonej na Skarżącą sankcji administracyjnej (kary 5.000 złotych) za niebyłą, która - zgodnie z art. 94b u.t.d., stała się niebyłą po upływie roku od dnia jej wykonania - zapłacenia w całości, tj. [...] listopada 2020 r. W konsekwencji w dacie wydania zaskarżonej decyzji powyższa kara pieniężna nie spełniała przesłanki uznania jej za niebyłą, co w świetle art. 7d ust. 6 u.t.d. obligowało GITD do zawieszenia Zezwolenia. Sąd stwierdza, że GITD zaskarżoną decyzję wydał w oparciu o prawidłowo zgromadzony, a następnie właściwie oceniony materiał dowodowy. Organ dokładnie wyjaśnił okoliczności sprawy, czemu wyraz dał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W następstwie GITD zastosował prawidłowe przepisy prawa, nie dopuszczając się naruszeń zarzucanych w skardze, tj. naruszenia art. 7d ust. 6 i art. 94b u.t.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię. Zarzuty skargi opierają się na nieprawidłowym założeniu poczynionym przez Skarżącą, a wynikającym z nieprawidłowej interpretacji przepisów, w szczególności art. 94b u.t.d., że uznanie kary za niebyłą należy wiązać z wykonalnością decyzji, a nie jej wykonaniem - zapłaceniem. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Nie stwierdziwszy przy tym naruszeń przepisów prawa procesowego i/lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.