VI SA/Wa 2347/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku o powołanie sędziego wyścigowego na sezon 2021 postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

W rozpoznawanej sprawie M. W. (dalej jako: "skarżąca", "strona") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (dalej jako: "Rada PKWK", "organ") z dnia 29 czerwca 2021 r., w przedmiocie ponownego rozpoznania jej wniosku o powołanie sędziego wyścigowego na sezon 2021. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. skierowanym do Rady PKWK skarżąca wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. W dniu 3 marca 2021 r. przesłała do organu drogą e-mailową ankietę sędziowską (k. 3 akt administracyjnych). Organ w dniu 19 marca 2021 r. poinformował e-mailowo kandydatów na sędziów wyścigowych na sezon 2021 o tym, że posiedzenie Rady PKWK odbędzie się zdalnie w dniu 25 marca br. na którym członkowie Rady chcą zapoznać się bliżej z ich kandydaturami na sędziów wyścigowych i zadać bezpośrednio kilka pytań przed głosowaniem wniosku o powołanie sędziów na sezon 2021. Skarżąca w dniu 22 marca 2021 r. e-mailem poinformowała Radę PKWK o złym samopoczuciu, w związku z czym nie będzie w stanie zadeklarować swojej obecności online na zdalnym posiedzeniu Rady w dniu 25 marca 2021 r. Jednocześnie zwróciła się w nim o przesłanie pytań członków Rady PKWK e-mailem, na które zobowiązała się udzielić odpowiedzi (k. 5 akt administracyjnych). W dniu 25 marca 2021 r. odbyło się posiedzenie Rady PKWK przeprowadzone w formie zdalnej (poprzez platformę internetową Zoom). W punkcie 5 posiedzenia "Głosowanie nad wnioskiem o powołanie sędziów wyścigowych na sezon 2021", po odczytaniu przez Przewodniczącego listy osób zaproszonych na posiedzenie w celu przesłuchania ich przed głosowaniem (skarżąca nieobecna z powodu choroby), następnie po ich wysłuchaniu, przystąpiono do jawnego głosowania wniosku o powołanie sędziów wyścigowych na sezon 2021, zgodnie z przesłanym przed posiedzeniem projektem karty do głosowania. Następnie przedstawiono wyniki głosowania z których wynika, że 3 osoby nie uzyskały wymaganej większości głosów. Podsumowując głosowanie Rada PKWK podjęła uchwałę nr [...] w której wnioskuje o powołanie sędziów wyścigowych na sezon 2021 zgodnie z wynikami przeprowadzonego głosowania jawnego. Za przyjęciem uchwały głosowało 8 osób, za odrzuceniem uchwały głosowała 1 osoba, żadna z osób nie wstrzymała się od oddania głosu – uchwała została przyjęta większością głosów. Następnie strona pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. (k. 13 akt administracyjnych), przesłanym e-mailowo dzień później do Przewodniczącego Rady PKWK, zwróciła się o ponowne poddanie pod głosowanie Rady PKWK jej wniosku o powołanie jej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. Wniosek uzasadniła chorobą i złym samopoczuciem które spowodowały jej nieobecność na posiedzeniu Rady PKWK w dniu 25 marca 2021 r. na którym głosowane były wnioski o powołanie do pełnienia funkcji w sezonie wyścigowym 2021. Do wniosku załączyła kopię pisma z dnia 26 marca 2021 r. "Informacja o pobycie w izolacji" z którego wynika, że skarżąca przebywała w izolacji domowej od dnia 24 marca 2021 r. do dnia 02 kwietnia 2021 r. związaną z zagrożeniem epidemiologicznym. Organ w dniu 21 czerwca 2021 r. poinformował e-mailem stronę o wyznaczonym terminie posiedzenia wyznaczonego na dzień 29 czerwca 2021 r. w sprawie rozpoznania jej wniosku. Z akt administracyjnych wynika, że strona wzięła udział w tym posiedzeniu. W dniu 29 czerwca 2021 r. odbyło się VI posiedzenie Rady PKWK, na którym podjęto uchwałę w sprawie ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o powołanie sędziego wyścigowego na sezon 2021 w związku z uzasadnionym wnioskiem strony o przeprowadzenie reasumpcji głosowania nad jej kandydaturą na sędziego wyścigowego na sezon 2021. Za przyjęciem uchwały nikt nie zagłosował, za odrzuceniem uchwały głosowało 6 osób, zaś 2 osoby wstrzymały się od oddania głosu – uchwała została odrzucona jednomyślnie. Uchwała Rady PKWK z dnia [...] czerwca 2021 r. jest przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada PKWK wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w rozpoznawanej sprawie podlega odrzuceniu, albowiem sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz. 2096 oraz z 2019r. poz. 60, 730,1133 i 2196 ), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na gruncie cytowanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzono kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, co jest wiązane z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej, oraz z potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej i w zakresie zadań realizowanych przez te organy (Woś Tadeusz. Art. 3. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016.). Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków mają zapewnioną ochronę w drodze sądowej w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność ma cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mogą bowiem zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności organu administracji publicznej, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Równocześnie użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria stanowią akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 341/20, LEX nr 3027153). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, zaś odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3 omawianego przepisu). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odrzucenie uchwały z dnia [...] czerwca 2021 r., w której Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych ponownie wnioskuje o powołanie sędziego wyścigowego Marii Werenowskiej na sezon 2021. Wyjaśnić należy w tym miejscu w jaki sposób dochodzi do powołania sędziów wyścigowych. Otóż sposób powołania sędziego wyścigowego wynika z ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1354), dalej "ustawa". Zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy Rada Polskiego Klubu Wyścigów Konnych wnioskuje o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych. Uchwały Rady PKWK są podejmowane zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 5 jej członków (art. 8 ust. 9 ustawy). Organem, który nadaje uprawnienia, udziela licencji sędziom wyścigowym oraz powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych, nadto powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej jest Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (dalej "Prezes PKWK") – art. 9 ust. 3 pkt 3), 5) i 6) ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 11) ustawy komisją techniczną jest zespół sędziów wyścigowych, z kolei komisją odwoławczą – stosownie do art. 2 pkt 12) ustawy – jest zespół złożony z sędziów wyścigowych. Licencja na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku kalendarzowym może być udzielona osobie, która spełnia warunki określone w art. 21e ust. 2 ustawy. Prezes PKWK udziela albo odmawia udzielenia licencji na pełnienie funkcji sędziego wyjściowego w drodze decyzji (art. 21e ust. 7 ustawy), od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw rolnictwa (ust. 7a). Analiza przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że ustawa nie nakłada na Prezesa PKWK obowiązku uwzględnienia wniosku Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych na dany sezon. Uchwała Rady PKWK ma zatem walor doradczy czy konsultacyjny, natomiast nie przesądza w żadnej mierze o prawach i obowiązkach kandydatów na członków komisji odwoławczej, komisji technicznych i sędziów technicznych. W świetle tej ustawy jedyną osobą uprawnioną do wydania decyzji o udzielenie lub odmowie udzielenia licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego jest Prezes PKWK. Może on przychylić się do wniosku Rady PKWK w zakresie kandydatury poszczególnych sędziów, może jednak podjąć decyzję odmienną i powołać sędziego, który złożył właściwy wniosek, ale którego kandydatura nie została pozytywnie zweryfikowana przez Radę PKWK lub nie powołać sędziego, o którego powołanie zawnioskowała Rada PKWK. Prezes PKWK nie jest ani prawnie, ani faktycznie związany wnioskiem Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych. Innymi słowy - Rada PKWK nie jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach kandydatów na sędziów wyścigowych. Uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych nie rozstrzyga sprawy, jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego, zaś przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon. Z tych względów Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę stwierdza, że: a) uchwały Rady PKWK nie mają charakteru publicznoprawnego, nie są skierowane na zewnątrz; b) uchwały Rady PKWK nie dotyczą uprawnienia ani obowiązku wynikającego z przepisów prawa; c) zaskarżona uchwała nie rozstrzyga władczo o prawach czy obowiązkach strony; d) Prezes PKWK samodzielnie powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych, a także powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej. W tym zakresie uchwały Rady PKWK mają charakter doradczy i niewiążący dla Prezesa PKWK. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem ani decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.p.s.a., ani też sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie może być uznana za inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że "inny akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać, bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Takiego charakteru nie mają akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty o charakterze doradczym. Zaskarżona uchwała nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidulanych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej lecz ma wyłącznie charakter doradczy. Nie podlega więc zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Reasumując, z uwagi na fakt, iż wniesiona w przedmiotowym postępowaniu skarga dotyczy uchwały mającej charakter doradczy, która jak wskazano wyżej nie podlega kontroli sądów administracyjnych, skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia. W zakresie kosztów zwróconych w punkcie 2, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.