VI SA/Wa 2329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania przedsiębiorcy do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych oddala skargę w całości

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes UOKiK) decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1728 ze zm.; dalej "ustawa o systemie"), w wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Prezesa UOKiK z dnia [...] maja 2015 r., dotyczącej nałożenia na przedsiębiorcę A. H. – skarżącego w niniejszej sprawie, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. H. Stacja Paliw w L., obowiązku uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty 856 złotych stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego o numerze [...], niespełniającego wymagań jakościowych, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. na stacji paliw w L., przy ul. [...], należącej do skarżącego, inspektorzy reprezentujący [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej Inspektor Wojewódzki), pobrali do badań z partii liczącej 26197 litrów próbki oleju napędowego, tj. próbkę numer [...] i próbkę kontrolną numer [...] w ilości 4 litry każda, na podstawie protokołu pobrania próbek paliw nr [...]. Inspektorzy w dniu [...] lutego 2015 r. przekazali próbkę oleju napędowego numer [...] i próbkę kontrolną numer [...] do akredytowanego, niezależnego laboratorium Instytutu Nafty i Gazu – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] według protokołu przyjęcia do badania nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, badania laboratoryjne przeprowadzone przez laboratorium ww. Instytutu (sprawozdanie z badań nr [...]) wykazały, że oferowany w dniu kontroli olej napędowy (o numerze próbki [...]) nie spełnia wymagań jakościowych określonych w obowiązującym w dniu kontroli § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1058 ze zm.; dalej "rozporządzenie Ministra Gospodarki"), z uwagi na zaniżony parametr – odporność na utlenianie, którego wynik badania wyniósł 11,6 h, przy wymaganiach jakościowych min. 20 h. Inspektor Wojewódzki pismem z dnia [...] lutego 2015 r. poinformował skarżącego o wynikach badań próbki oleju napędowego pobranego w dniu [...] lutego 2015 r., przekazał egzemplarz sprawozdania z badań oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej nr [...]. Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku o zbadanie ww. próbki kontrolnej oleju napędowego. Wobec powyższego Prezes UOKiK pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości należności pieniężnej stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki oleju napędowego oraz nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku jej uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skarżący został również poinformowany o przysługującym mu prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań zgłoszonych w trakcie postępowania, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystał. Prezes UOKiK decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na skarżącego obowiązek uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki oleju napędowego o numerze [...] niespełniającego wymagań jakościowych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że według oceny specjalistów próbka pobrana do badania powinna być transportowana i przechowywana w ciemności w temperaturze około 4°C, analiza powinna być niezwłocznie przeprowadzona, a pojemniki, do których są pobierane próbki, powinny być w miarę możliwości jednorazowe oraz umyte z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, ponieważ naczynia pomiarowe mogą zawierać produkty starzenia powstałe z poprzedniej próbki. Skarżący zauważył, że nie był obecny podczas pobrania próbek i nie jest w stanie stwierdzić, czy zostały zachowane powyższe wymagania. Skarżący podkreślił, że parametr odporności na utlenianie badany jest od niedawna i przy określaniu wartości paliwa nie był ujmowany w świadectwach jakości, które dołączane są do dostaw paliwa przez dostawcę. Prezes UOKiK decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, wyjaśniając, że stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 ustawy o systemie paliwa transportowane, magazynowanie, wprowadzane do obrotu oraz gromadzone w stacjach zakładowych powinny spełniać wymagania jakościowe określone dla danego paliwa, ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach, ciągnikach rolniczych, a także maszynach nieporuszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostkach pływających. Prezes UOKiK wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie zabrania się transportowania, magazynowania, wprowadzania do obrotu oraz gromadzenia w stacjach zakładowych paliw ciekłych, jeżeli nie spełniają wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 lub art. 6 ust. 3 ustawy o systemie. Wyjaśnił też co było celem wydania ustawy o systemie, wskazując na ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi. Jak podał, w sytuacji, gdy przeprowadzone badania wykażą, że paliwo spełnia wymagania jakościowe, koszt tych badań ponosi Prezes UOKiK jako zarządzający systemem monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Nawet, gdy badanie próbki wykaże, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych, po złożeniu wniosku o zbadanie próbki kontrolnej, jeśli jej badanie wykaże, że paliwo spełnia jednak przedmiotowe wymagania, niezależnie od wyniku próbki przeznaczonej do badań przyjmuje się, że paliwo spełnia wymagania jakościowe i koszty tego badania ponosi Prezes UOKiK. Prezes UOKiK, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego oceny specjalistów próbki pobranej do badania, wskazał, że analiza dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie wykazała nieprawidłowości w tym zakresie. Dodał, że inspektorzy pobrali próbki paliw zgodnie z przepisami rozporządzenia i opisał przeprowadzoną procedurę pobrania, włącznie z przekazaniem próbki do laboratorium. Stwierdził, że próba oleju napędowego nr [...] była przechowywana, przygotowywana do badań, jak również transportowana w warunkach zabezpieczających produkt przed zmianą jakości i cech charakterystycznych. Zarzut skarżącego, że nie był on obecny podczas pobrania próbek i nie jest w stanie stwierdzić, czy zostały zachowane wymagania związane z pobraniem próbki do badania, Prezes UOKiK uznał za niezasadny, wskazując między innymi, że próbka oleju napędowego nr [...] była przechowywana, przygotowywana do badań, jak również transportowana w warunkach zabezpieczających produkt przed zmianą jakości i cech charakterystycznych. Prezes UOKiK, odwołując się do załączonych do akt sprawy świadectw jakości, stwierdził, że potwierdzają one jakość nabywanego przez skarżącego paliwa, jednakże nie potwierdzają jakości oleju napędowego oferowanego do sprzedaży w dniu kontroli. Prezes UOKiK nie podważył wiarygodności dokumentów, przedłożonych przez dostawcę paliwa (świadectw jakości), ponieważ, jak podał, nie podlegały one ocenie organu, jak i paliwo np. w czasie transportu, czy u producenta. Prezes UOKiK stwierdził natomiast, że paliwo sprzedawane przez skarżącego w dniu [...] lutego 2015 r. nie odpowiadało wymaganiom jakościowym określonym dla kontrolowanego paliwa. Okoliczność, że dostarczone na kontrolowaną stację paliwo posiadało świadectwo jakości, na którym nie był określony parametr odporność na utlenianie, dołączane do dostaw paliwa przez dostawcę, nie stanowi dowodu na to, że kontrola paliwa powinna podlegać wyłączeniu. Prezes UOKiK podkreślił, że takiej regulacji ustawa o systemie nie zawiera, istotne jest przede wszystkim jakie paliwo kontrolowany sprzedaje, a nie jakie kupuje. Dodał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie inspektor w toku postępowania kontrolnego pobiera dwie próbki (próbkę i próbkę kontrolną), z których jedna badana jest z urzędu, a druga - próbka kontrolna - na wniosek kontrolowanego. Prezes UOKiK zaznaczył, że skarżący nie wnioskował o zbadanie próbki kontrolnej. Jak stwierdził, badania oleju napędowego, pobranego w dniu [...] lutego 2015 r. wykazały jednoznacznie, że nie spełniał on wymagań jakościowych określonych w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, z uwagi na parametr odporności na utlenianie. Zdaniem Prezesa UOKiK, z obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań nie może zwalniać podnoszona przez skarżącego okoliczność, że nie ma on wpływu na jakość palika, bowiem kontrolowana stacja paliw należy do kontrolowanego podmiotu. Skarżący jest niezależnym przedsiębiorcą, ponoszącym konsekwencje swojej działalności. Wzajemne relacje z dostawcą paliwa, w ramach przyjętego systemu sprzedaży paliwa, nie są objęte przedmiotem niniejszej sprawy. Tym samym, jak podał Prezes UOKiK, za niezachowanie wymogów jakościowych ponosi się odpowiedzialność niezależnie od faktu, czy ma się tego świadomość, czy też nie. Stacja paliw należąca do przedsiębiorcy, na której została pobrana próbka oleju napędowego, należy do skarżącego, który wprowadzał do obrotu paliwo niespełniające wymagań jakościowych. W skardze na powyższą decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa., wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty, że według oceny specjalistów próbka pobrana do badania powinna być transportowana i przechowywana w ciemności w temperaturze około 4°C i jej analiza powinna być niezwłocznie przeprowadzona. Powtórzył, że nie był obecny podczas pobrania próbek i w związku z tym nie jest w stanie stwierdzić, czy zostały zachowane powyższe wymogi. Skarżący podniósł, że w protokole kontroli, który nie został pozostawiony na stacji, odnotowano, że nie ustalono źródła pochodzenia paliwa oraz, że brak było książki kontroli i nie dokonano do niej wpisu. Uznał, że poprzez brak pozostawienia na stacji zaplombowanej próbki, która mogłaby służyć przedsiębiorcy w przypadku spornego wyniku, nie dano skarżącemu możliwości obrony jego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący wskazał, że Inspekcja Handlowa nie doręczyła mu protokołu kontroli, o którym mowa w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw. Stwierdził, że za protokół kontroli, o którym mowa w art. 22 ust. 6 ww. ustawy nie można uznać dokumentu nazwanego przez Inspekcję Handlową protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2015 r., który został sporządzony w tym samym czasie co protokół pobrania próbek paliwa. Dodał, że protokół kontroli powinien zostać podpisany przez samego kontrolowanego a nie przez pracownika stacji, jak to miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że podstawę faktyczną wydania decyzji zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji stanowił wynik badań laboratoryjnych próbek oleju napędowego niespełniającego wymagań jakościowych. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o systemie – paliwa transportowane, magazynowane, wprowadzane do obrotu oraz gromadzone w stacjach zakładowych powinny spełniać wymagania jakościowe określone dla danego paliwa, ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz prawidłową pracę silników zamontowanych w pojazdach, ciągnikach rolniczych, a także maszynach nieporuszających się po drogach, a także rekreacyjnych jednostkach pływających. W niniejszej sprawie próbki oleju napędowego (próbkę i próbkę kontrolną) pobrano w dniu [...] lutego 2015 r. Badania laboratoryjne przeprowadzone przez niezależne laboratorium Instytutu Nafty i Gazu – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] (sprawozdanie z badań [...]) wykazały, że oferowany w dniu kontroli olej napędowy (o numerze próbki [...]) nie spełniał wymagań jakościowych określonych w obowiązującym w dniu kontroli § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, z uwagi na zaniżony parametr – odporność na utlenianie, którego wynik badania wyniósł 11,6 h, przy wymaganiach jakościowych minimum 20 h. Wyjaśnić należy, że Prezes UOKiK, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o systemie, zarządza systemem monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Celem, jaki legł u podstaw wydania ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, było ograniczenie negatywnych skutków oddziaływania paliw na środowisko oraz zdrowie ludzi (art. 1 ust. 1 pkt 1). Dla realizacji tego celu został stworzony system monitorowania i kontrolowania jakości paliw (art. 11 ust. 1) mający za cel przeciwdziałanie transportowaniu, magazynowaniu, wprowadzaniu do obrotu paliw niespełniających wymagań jakościowych określonych w odrębnych przepisach. Do zadań systemu należy między innymi kontrolowanie jakości paliw u przedsiębiorców. Systemem zarządza Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i czyni to przy pomocy Inspekcji Handlowej. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o systemie inspektor w toku postępowania kontrolnego pobiera dwie próbki (próbkę i próbkę kontrolną), z których jedna badana jest z urzędu, a druga – próbka kontrolna – na wniosek kontrolowanego. Przepis art. 24 ust. 1 omawianej ustawy, w sytuacji, gdy badania wskazują, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych, obliguje zarządzającego systemem do nałożenia na kontrolowanego w drodze decyzji, obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy przeprowadzone badania wykażą, że paliwo spełnia wymagania jakościowe, koszt tych badań ponosi Prezes UOKiK jako zarządzający systemem monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie był on obecny podczas pobrania próbek i nie jest w stanie stwierdzić, czy zostały zachowane powyższe wymagania, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (j.t. Dz.U. z 2014 poz. 148 ze zm.), ustalenia kontroli winny być udokumentowane w protokole kontroli. Zdaniem Sądu, warunek ten został dochowany, bowiem czynności kontrolne zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Wypada dodać, że protokół z kontroli jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 § 1 Kpa. i stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10), nadto protokół taki stanowi co do zasady jedyny dowód okoliczności faktycznych w nim opisanych. Zgodnie z protokołem kontroli z dnia [...] lutego 2015 r. kontrolę przeprowadzono w obecności pracownika stacji, który zgodnie z art. 97 Kodeksu cywilnego został uznany za osobę czynną w lokalu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący, pomimo przysługującego mu prawa, nie wniósł uwag do protokołu kontroli oraz do protokołu pobrania próbek, nie wnioskował również o przeprowadzenie badań próbki kontrolnej o nr [...]. Prawidłowo w związku z tym Prezes UOKiK uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący niepozostawienia protokołu kontroli na należącej do niego stacji paliw. Wobec powyższego uznać również należy, że podnoszone przez skarżącego zarzuty braku ustalenia źródła pochodzenia paliwa, czy też braku książki kontroli wraz ze stosownym do niej wpisem, nie mają znaczenia z punktu widzenia okoliczności faktycznych towarzyszących rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego co do sposobu oznakowania pobranych próbek, stwierdzić należy, że inspektorzy prowadzący kontrolę postępowali zgodnie z przyjętą procedurą określoną przez obowiązujące przepisy. Zgodnie bowiem z art. 21 pkt 3 ustawy o systemie, w celu uniemożliwienia identyfikacji przedsiębiorcy sporządzany jest protokół pobrania próbek do użytku wewnętrznego Inspekcji Handlowej. W protokole tym do użytku wewnętrznego Inspekcji Handlowej umieszcza się wyłącznie numery pobranych próbek paliw. Wskazany protokół znajduje się w aktach sprawy, ale na tym etapie postępowania kontrolnego nie jest dostępny dla kontrolowanego. Ujawnienie numerów próbek następuje w sprawozdaniu (protokole) z badań laboratoryjnych. Wobec braku pobrania dodatkowej próbki przeznaczonej dla kontrolowanego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, która winna być przechowywana u kontrolowanego do czasu jej zwolnienia przez organ, stwierdzić należy, że ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o Inspekcji Handlowej. W związku z powyższym przepisy ustawy o systemie stosuje się w pierwszej kolejności, a przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o systemie. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o systemie, inspektor w toku kontroli pobiera dwie próbki i niezwłocznie przekazuje je do akredytowanego laboratorium. Jedna z próbek dostarczonych do laboratorium stanowi próbkę kontrolną, a drugą przeznacza się do badań. Wskazana powyżej ustawa zawiera zatem odrębną regulację w zakresie pobierania próbek przeznaczonych do badań w akredytowanym laboratorium. W sposób precyzyjny określa, że do laboratorium przekazuje się obie próbki pobrane w trakcie kontroli. We wskazanym zakresie nie znajdują w związku z tym zastosowania przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej, stąd zarzut skarżącego sformułowany w tym przedmiocie uznać należy za niezasadny. Podstawą oceny Prezesa UOKiK, czy próbka paliwa pobrana w dniu kontroli spełniała, czy nie spełniała wymagań jakościowych był protokół z badań przekazany przez akredytowane laboratorium, które wykonało badanie. W niniejszej sprawie Prezes UOKiK zasadnie uznał, na podstawie protokołu z badań przedłożonego przez akredytowane laboratorium, że paliwo nie spełniało wymagań jakościowych określonych w ustawie o systemie, co zobligowało go do nałożenia na skarżącego obowiązku uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki oleju napędowego nr [...] w wysokości 865 złotych. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 Kpa.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.