VI SA/Wa 2326/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "(...)" czerwca 2021 r. nr "(...)" w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Ga. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ, organ) decyzją nr [...] z [...] czerwca 2021 r., na podstawie art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), po rozpatrzeniu sprawy wszczętej wnioskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. (dalej: ZUS) stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego M. G. (dalej: strona, zainteresowana, skarżąca) z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności jako wspólnika jednoosobowej spółki: [...] Spółka z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej: Spółka) w okresie od dnia 10 lipca 2020 r. do dnia 23 września 2020r. Powyższa decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia: Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wystąpił do Prezesa NFZ o rozstrzygnięcie istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez zainteresowaną pozarolniczej działalności jako wspólnika jednoosobowej Spółki w okresie od 10 lipca 2020 r. do 23 września 2020 r. Podał, że strona figurowała w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS [...]) jako jedyny wspólnik w Spółce w okresie od 5 września 2019 r. do 23 września 2020 r., a od 10 lipca 2020 r. strona wyrejestrowała się z ubezpieczenia zdrowotnego z ww. tytułu. Ponadto ZUS wskazał, że zainteresowana jest uprawniona do emerytury, zatem nie prowadził postępowania dotyczącego spełniania przez stronę warunków do podlegania ubezpieczeniom społecznym. Prezes NFZ wyjaśnił, że na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego wspomnianych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym, czyli jak określa art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2021 r., poz. 423 z poźn. zm., dalej: ustawa systemowa). Organ podał, że na mocy art. 74 ust. 1 ustawy o świadczeniach do ubezpieczenia zdrowotnego osób objętych m.in. ubezpieczeniami społecznymi stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zasad, trybu i terminu zgłaszania do ubezpieczenia społecznego. Prezes NFZ wyjaśnił, że w okresie objętym wnioskiem działalność gospodarczą regulowały przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021, poz.162 z poźn. zm.), w tym art. 17 ust. 1, określający moment podjęcia działalności gospodarczej, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2 dotyczący zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, że za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność, zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej uważa się także wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej. Rozszerzenie ww. definicji o wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością obowiązuje od dnia 1 stycznia 2003 r. Rodzaje działalności gospodarczej wymienia enumeratywnie także art. 82 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w tym w pkt 2 - działalność gospodarczą prowadzoną w formie jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Prezes NFZ wyjaśnił, że zapewniając stronie czynny udział w postępowaniu, pismem z 2 marca 2021 r., poinformował o wszczętym postępowaniu oraz o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień, czy też nadesłania innych dokumentów w sprawie, mogących mieć wpływ na jej rozpoznanie. Pismo to zostało skutecznie doręczone, ale strona nie zajęła stanowiska w sprawie. Następnie pismem z 12 kwietnia 2021 r., organ zawiadomił zainteresowaną o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. Strona, prawidłowo zawiadomiona, także nie skorzystała z powyższego uprawnienia w zakreślonym terminie. Organ odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II UK271/10, że obowiązek ubezpieczenia wspólnika jednoosobowej spółki z o.o. powiązany jest jedynie z posiadaniem przez niego takiego statusu prawnego, a nie z prowadzeniem działalności gospodarczej. Stanowisko to znajdowało także potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 22 lutego 2006 r., sygn. I UZP 4/05 (opubl.: OSNP z 2006 r., nr 19-20, poz. 304), dotyczącej wspólników spółek osobowych, którzy również są objęci obowiązkiem ubezpieczenia społecznego na mocy art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej. Zdaniem organu, posiadanie statusu wspólnika spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od momentu wpisu do KRS do dnia wykreślenia jego z rejestru rodzi obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia, czy ubezpieczony faktycznie wykonuje czynności związane z prowadzeniem spraw spółki, skoro podstawą objęcia ubezpieczeniem jest samo bycie wspólnikiem. Jak wynikało zaś z odpisu pełnego rejestru przedsiębiorców, wg stanu na dzień 7 czerwca 2021 r. strona w okresie od 10 lipca 2020 r. do 23 września 2020 r. posiadała 100% udziałów Spółki (100 udziałów o wartości 5.000 zł, przy wysokości kapitału zakładowego 5.000 zł). W tej sytuacji zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z powyższego tytułu w okresie wnioskowanym przez ZUS. Z powyższą decyzją NFZ nie zgodziła się zainteresowana i wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 109 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie i zastosowanie skutkujące wydaniem decyzji w sprawie dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, pomimo braku przesłanek warunkujących stwierdzenie wobec skarżącej istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego; 2. art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy systemowej poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że skarżąca na podstawie w/w przepisu w okresie od 10 lipca 2020r do 23 września 2020r. była wspólnikiem jednoosobowej Spółki, a tym samym była objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnosiła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: umów sprzedaży udziałów w Spółce z 9 lipca 2020r. zawartych z G. S. oraz z J. K., deklaracji rozliczenia ZUS [...] za miesiąc 01.07.2020r.; deklaracji ZUS [...] o wyrejestrowaniu skarżącej z ubezpieczeń z tytułu posiadania statusu wspólnika jednoosobowej Spółki z dniem 10 lipca 2020r., zawiadomień o nabyciu udziałów złożonych Spółce przez Jacka Kotowicza oraz przez G. S.. Prezes NFZ z odpowiedzi na skargę wnosił oddalenie skargi, podkreślając, że nie miał wiedzy o sprzedaży udziałów w Spółce przez skarżącą, mimo że dwukrotnie była powiadamiana przez organ o takiej możliwości. Wnosił także o oddalenie wniosków dowodowych, gdyż art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje badanie, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w następujących płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury, respektowania reguł kompetencji (tak: A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., komentarz do art. 3 p.p.s.a., Wyd. II, opubl. LEX/el.2021). Należy zauważyć, że sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Co do zasady bowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stanowi ten przepis, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem wprowadzenia tej regulacji nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (b. Dauter, tamże, komentarz do art. 106 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie przedstawiła dowodów, które natomiast dołączyła do skargi, a które miały istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu jednakże nie można tylko z faktu, że dopiero przed sądem strona dokumenty te przedłożyła, wywodzić negatywnych skutków dla tej strony i oddalić wniosków dowodowych. Celem regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. jest, jak już wspomniano, umożliwienie sądowi dokonania oceny tejże decyzji pod względem zgodności z prawem. Dlatego Sąd na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentów dołączonych przez stronę do skargi. Przedmiotem oceny była decyzja Prezesa NFZ stwierdzająca istnienie w okresie od 10 lipca 2020 r. do 23 września 2020 r. obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego strony z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności jako wspólnika jednoosobowej spółki z o.o., na podstawie o art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 82 ust. 5 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy systemowej. Przedstawione przez stronę przy skardze dokumenty, opatrzone datą 9 lipca 2020 r., jak: umowy sprzedaży przez skarżącą udziałów w Spółce na rzecz J. S. i P. K. w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi oraz zawiadomienia Spółki przez nabywców o nabyciu w niej udziałów, jednoznacznie wskazywały, że w okresie objętym decyzją zainteresowana skutecznie zbyła udziały w Spółce i nie była już jej wspólnikiem, a zatem nie podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Na mocy art. 180 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526; dalej: k.s.h.) zbycie udziału, jego części lub ułamkowej części udziału oraz jego zastawienie powinno być dokonane w formie pisemnej z podpisami notarialnie poświadczonymi. W takiej właśnie formie zostały sporządzone umowy sprzedaży przez skarżącą udziałów w Spółce. Z kolei, zgodnie z art. 187 § 1 k.s.h. o przejściu udziału, jego części lub ułamkowej części udziału na inną osobę oraz o ustanowieniu zastawu lub użytkowania udziału zainteresowani zawiadamiają spółkę, przedstawiając dowód przejścia bądź ustanowienia zastawu lub użytkowania. Przejście udziału, jego części lub ułamkowej części udziału oraz ustanowienie zastawu lub użytkowania jest skuteczne wobec spółki od chwili, gdy spółka otrzyma od jednego z zainteresowanych zawiadomienie o tym wraz z dowodem dokonania czynności. Nabywcy ten obowiązek również wypełnili. Organ zaś swoje ustalenia oparł na dokumentach przedłożonych przez ZUS, gdyż zgodnie z art. 109 ust. 3a ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy wnioskodawcą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych albo Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, do wniosku w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, wnioskodawca dołącza kopie posiadanych dokumentów i informacje uzasadniające treść żądania. Z drugiej strony w ust. 6 art. 109 ww aktu ujęto, że w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. W tej sytuacji, jeżeli przedstawione przez ZUS wraz z wnioskiem dokumenty nie były wystarczające do zajęcia przez Prezesa NFZ jednoznacznego stanowiska w kwestii obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej, organ powinien był występować nie tylko do strony, ale i do ZUS-u o uzupełnienie dowodów, na mocy art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu przedłożone przez ZUS dokumenty powinny były budzić wątpliwości co do zasadności wniosku. Prezes NFZ oparł się na materiałach przedstawionych przez ZUS i braku reakcji przez skarżącą na jego wezwania, co oznaczało, że wraz z ZUS-em oparli się przede wszystkim na informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącej Spółki (nr [...]). Z wpisów w ww KRS wynikało, że wykreślenia strony jako jedynego wspólnika Spółki dokonano [...] września 2020 r. Natomiast z wpisów w KRS nie wynikało, kiedy wniosek o wykreślenie strony i wpis nowych wspólników Spółki został do sądu rejestrowego złożony. Owszem, na podstawie art. 20a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 poz. 112; dalej: uKRS) wniosek o wpis sąd rejestrowy powinien rozpoznać nie później niż w terminie 7 dni od daty jego wpływu do sądu, chyba że wystąpiły przeszkody do rozpoznania wniosku (ust. 3), ale nie sprawdzono czy wpis dokonano z ww. regułą, co zresztą tylko by potwierdzało, że zainteresowana wcześniej, aniżeli 23 września przestała być jedynym wspólnikiem Spółki, która przestała być jednoosobowa. ZUS dołączył także dokument, że skarżąca wyrejestrowała się z ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu bycia jedynym wspólnikiem Spółki od 10 lipca 2020 r., którą to informację zawarł we wniosku do Prezesa NFZ. ZUS nie dołączył do wniosku kopii dokumentów: deklaracji ZUS [...] za miesiąc lipiec 2020 r. oraz deklaracji ZUS .[...] o wyrejestrowaniu skarżącej z ubezpieczeń społecznych z tytułu posiadania statusu wspólnika jednoosobowej Spółki z dniem 10 lipca 2020 r., które z kolei przedstawiła skarżąca ze skargą. Deklaracje te skarżąca składała pod groźbą odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy bądź zatajenie prawdy. Na podstawie tychże deklaracji można było ustalić, że skarżąca wskazała inną datę zakończenia prowadzenia działalności jako jedyny wspólnik jednoosobowej spółki. Ponadto na mocy art. 8a ust. 1 i 2 uKRS każdy ma prawo otrzymać z katalogu, drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1, m.in.: akty założycielskie, umowy oraz statuty, jeżeli są oddzielnymi aktami, a także uchwały o ich zmianie i ich teksty jednolite; uchwały o zmianie wysokości kapitału zakładowego, jeżeli nie wymagały jednoczesnej zmiany umowy lub statutu; o powołaniu lub odwołaniu członków organów spółek oraz oświadczenia o ich rezygnacji. Prezes NFZ nie wykorzystał wskazanej możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, co pozwoliłoby na ocenę materiałów będących podstawą wykreślenia strony i wpisania nowych wspólników oraz członków zarządu Spółki w KRS. Dlatego organ nie mógł tłumaczyć braku istotnych, dla ustalenia stanu faktycznego, dokumentów, które zainteresowana dołączyła do skargi, gdyż był w stanie te dokumenty uzyskać (przynajmniej umowy sprzedaży udziałów), nawet w sytuacji bezczynności strony i to samodzielnie albo za pośrednictwem ZUS. Opisane zachowanie organu stanowiło naruszenie zasady z art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.), stanowiącej doprecyzowanie reguły z art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.). Zresztą organ, po zapoznaniu się z dokumentami dołączonymi do skargi, nie miał wątpliwości, co wyraził w odpowiedzi na skargę, że strona nie powinna podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu i w okresie, jak zostało rozstrzygnięte w zaskarżonej decyzji. Podstawą żądania oddalenia skargi było to, że strona dwukrotnie wzywana w trakcie postępowania administracyjnego o przedłożenie istotnych dokumentów, zachowała się biernie. Do kwestii Sąd odniósł się już wyżej, wskazując na obowiązki organu, składającego wniosek i celu postępowania sądowego. Organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni dokumenty przedstawione przez stronę wraz ze skargą, a w razie wątpliwości poczyni dalsze ustalenia, aby ponownie nie naruszyć zasady z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a oraz § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika-radcy prawnego w kwocie 480 zł . Wpis sądowy nie został w sprawie uiszczony, z uwagi na zwolnienie ustawowe przewidziane w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a, zgodnie z którym strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Natomiast w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 2/15 wskazano, że przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych.