VI SA/Wa 2325/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. D. i Z. D. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów badań 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżących M. D. i Z. D. solidarnie kwotę 821 (osiemset dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej ,,Organ", ,,Prezes UOKiK") decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona decyzja") utrzymał w mocy, zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy swoją decyzję z [...] czerwca 2020r., którą działając na podstawie art. 24 ust. 1a, ust. 4a i ust. 5 oraz art. 12 ust. 1, art. 6c ust. 1 i art. 6d pkt 6 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r., poz. 660 ze zm., dalej ,,ustawa o systemie monitorowania") nałożył na wspólników spółki cywilnej M. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. ,, [...]" M. D. oraz Z. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą ,, [...]" Z. D. (dalej łącznie ,,Skarżący", ,,Strona") solidarny obowiązek uiszczenia na rachunek Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwoty w wysokości 4674 złotych, stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych próbki paliwa stałego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ podał, że przeprowadzone – z inicjatywy kontrolujących Stronę, inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej – przez akredytowane, niezależne laboratorium P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] - badania laboratoryjne wykazały, że oferowany przez Stronę węgiel kamienny orzech II nie spełnia wymagań jakościowych określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890). Z tego powodu zasadnym było obciążenie Skarżących kosztami tych badań, stosownie do postanowienia art. 24 ust. 1a ustawy o systemie monitorowania. Zaskarżona decyzja podpisana została przez J. J., pracownika Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zatrudnionego na stanowisku Dyrektora Departamentu Inspekcji Handlowej. Upoważnienie z dnia 1 czerwca 2020r. do podejmowania przez tę osobę czynności Organu zostało złożone do akt administracyjnych. Powyższa decyzja stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono Organowi, że przy jej wydaniu naruszył: 1. przepisy prawa materialnego - art. 3a w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 7a ustawy o systemie monitorowania, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżący wprowadzają do obrotu paliwa stałe niezgodne ze świadectwem jakości; 2. przepisy prawa materialnego - art. 24 ust. 1a, ust. 4a i ust. 5 w związku z art. 12 ust 1, a także art. 6c ust. 1 i art. 6d pkt 6 ustawy o systemie monitorowania, poprzez jego błędne zastosowanie i obciążenie Skarżących kosztami badania próbek paliwa stałego, podczas gdy nie zaszła przesłanka do obciążenia Strony; 3. przepisy prawa materialnego - poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie § 2 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890) przy określaniu maksymalnych parametrów jakie powinno spełniać badane paliwa stałe; 4. przepisy prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej ,,Kpa") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a dokładniej nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżących o zapoznanie się Organu z nagraniami z kamer przemysłowych znajdujących się na terenie przedsiębiorstwa P.H.U. "[...]", a w konsekwencji błędne przyjęcie, że pobrane próbki paliwa stałego do badań laboratoryjnych są tymi które Skarżący wprowadza do obrotu. Mając na względzie wskazane zarzuty, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK w całości, przeprowadzenie dowodu z nagrań kamer przemysłowych znajdujących się na terenie przedsiębiorstwa P.H.U. "[...]" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Uzasadniając złożony w tym zakresie wniosek Prezes UOKiK podniósł, że zaskarżona decyzja została podpisana przez Dyrektora Departamentu Inspekcji Handlowej J. J. na podstawie upoważnienia Prezesa UOKiK z dnia 1 czerwca 2020 r. Z treści punktu 4 powyższego upoważnienia (karta 89) wynika, że Dyrektor Departamentu Inspekcji Handlowej w dacie podpisania przedmiotowej decyzji była upoważniona do prowadzenia w imieniu Prezesa UOKiK postępowań administracyjnych i czynności wyjaśniających oraz wydawania postanowień i decyzji w sprawach dotyczących nakładania na przedsiębiorców obowiązku pokrycia kosztów badań jakości paliwa na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1a ustawy o systemie monitorowania oraz rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, z wyłączeniem podpisywania decyzji w sprawach o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy, jak podkreślił Organ, brak upoważnienia do podejmowania określonych decyzji spełniającego warunki z art. 268a Kpa stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ,,Ppsa") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 Ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W ocenie Sądu, jak słusznie zauważył Organ, zaskarżona decyzja obarczona była wadą nieważności na skutek podpisania jej przez osobę nieposiadającą do tego stosownego upoważnienia. Zgodnie z postanowieniem art. 268a Kpa "Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem". Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także ,,NSA") w wyroku z 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 703/05) "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, LEX nr 137549, sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą". Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 3369/15). Sąd przypomniał w nim, że art. 268a Kpa "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". Należy zgodzić się z poglądem, że omawiane upoważnienie może dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach, czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi administracji publicznej. Zarazem, z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej także ,,WSA") w Warszawie z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/12). W komentowanym przepisie zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych (np. sprzeciw), oraz innych czynności procesowych (np. wezwań), a od noweli z 7.04.2017 r. również poświadczeń za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem (tak Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019). Jak z kolei wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 35/18): "(...) wydane na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatiodeclarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatioextensiva)". "Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną" (tak Martysz Czesław w: Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, opublikowano: LEX 2010). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji publicznej może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a Kpa. Takim też upoważnieniem dysponowała J. J. To co jednak jest istotne z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest związane z oceną, czy decyzja ta została podpisana przez wspomnianego pracownika w ramach posiadanego upoważnienia udzielonego mu w dniu 1 czerwca 2020r. Jak zaś wynika z treści punktu 4 przedłożonego upoważnienia dla J. J. została ona przez piastuna organu – T. C. upoważniona do prowadzenia w jego imieniu "postępowań administracyjnych i czynności wyjaśniających oraz wydawania postanowień i decyzji w sprawach dotyczących nakładania na przedsiębiorców obowiązku pokrycia kosztów badań jakości paliwa na podstawie art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, z wyłączeniem podpisywania decyzji w sprawach o ponowne rozpatrzenie sprawy". A zatem J. J. nie została upoważniona do podpisania zaskarżonej decyzji – możliwość tę bowiem wyraźnie wyłączono. W świetle powyższego, podpisując zaskarżoną decyzję działała zatem poza zakresem udzielonego jej upoważnienia. Nie posiadała bowiem uprawnienia do podpisywania decyzji w sprawach o ponowne rozpatrzenie sprawy wydawanych na podstawie art. 24 ust. 1 i ust 1a ustawy o systemie monitorowania, a zatem i podpisania skarżonej decyzji. Podpisanie decyzji przez tę osobę stanowiło w tej sytuacji, w ocenie Sądu, działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazać przy tym należy, iż o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnej wątpliwości, iż działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji to jednak już przy wskazaniu podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie możemy spotkać się z różnymi poglądami. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w takim przypadku w związku z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - np. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10, CBOSA, wyrok NSA z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 772/19), zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem – przesłanką tą jest brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - tak np. wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2564/95, Lex nr 28969), w myśl trzeciego stanowiska jest to naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa - tak z kolei np. NSA w Lublinie w wyroku z 26 kwietnia 1996 r. sygn. akt SA/Lu 691/95, Lex nr 26790; wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 692/95, LEX nr 26731; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 639/97, LEX nr 47263 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1918/05, LEX nr 187397). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest w tym przypadku przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 35/18): "Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). (...) Przy czym chodzi tutaj o wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 268a Kpa w związku z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 Kpa (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15). Sąd za słuszny uznaje bowiem pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2035/20), zgodnie z którym: "Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa". Ponadto warto zaakcentować, jak słusznie to uznał w wyroku z 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 703/05) Naczelny Sąd Administracyjny, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10). Sąd podzielając zatem powyżej przytoczone argumenty przemawiające za pierwszym ze wspomnianych stanowisk reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych opowiadającym się za zaistnieniem w takim przypadku rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), przyjmuje je za własne. Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, iż nawet ewentualne przyjęcie, iż zasadne byłoby w opisywanej sytuacji uznanie za podstawę prawną stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) czy naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), to nie zmienia to w żaden sposób treści podjętego przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. We wszystkich bowiem przypadkach bezsprzecznie mamy do czynienia z podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako nieważna ze wskazanej powyżej przyczyny, Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). Rozpoznając sprawę ponownie, Organ dopilnuje zaś, aby decyzję kończącą postępowanie podpisał bądź piastun organu, bądź osoba przez niego prawidłowo upoważniona. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa zasądzając je od Organu solidarnie na rzecz Skarżących (pkt 2 sentencji wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).