VI SA/Wa 2317/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej dotyczącej opłaty zapasowej oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Energii z dnia [...] września 2016 r. nr [...], którą organ naczelny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a." oraz art. 21b ust. 1 i ust. 14 oraz art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach mnożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. ż.2014 r. poz. 1695, z późn. zm.), dalej "ustawa o zapasach", po rozpatrzeniu odwołania D. z siedzibą w P., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 7 kwietnia 2016 r. do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych (dalej "Prezes ARM") wpłynął wniosek D. z siedzibą w P. (dalej "Spółka", "skarżąca") z dnia 15 lutego 2016 r. o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa w zakresie opłaty zapasowej. Wnioskująca Spółka wskazała, iż w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonuje czasowego, w ramach procedury zawieszenia poboru akcyzy, przywozu oleju napędowego na terytorium kraju. Olej służy Spółce do wytworzenia preparatu smarowego L10 o kodzie CN 34031990 lub oleju smarowego do form L5 o kodzie CN 27101991 (wyrobów niebędących paliwem). Przywieziony olej napędowy w całości zostaje przemieszczony poza terytorium kraju w dwóch powyższych produktach. Przywóz ma na celu jedynie przetworzenie oleju napędowego i jego powrotny wywóz poza terytorium kraju. Spółka nie wykorzystuje sprowadzonego oleju napędowego do innych celów, a zwłaszcza do wprowadzenia do obrotu na terytorium RP. Spółka dysponuje dokumentacją wskazującą na ilość wykorzystanego oleju napędowego oraz ilości wywozu w gotowych produktach. Spółka powzięła wątpliwości dotyczące obowiązków wynikających z przepisów ustawy o zapasach - czy w związku z przedstawionym stanem faktycznym jest obowiązana do utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz uiszczania opłaty zapasowej w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach. W ocenie Spółki nie ciążą na niej obowiązki związane z utrzymywaniem zapasów ropy naftowej ani zapłaty opłaty zapasowej bowiem nie działa ona ani jako producent ani jako handlowiec w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach. Przyjmując jednak, że w ocenie Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych Spółka działa w charakterze handlowca - Spółka postawiła pytanie, czy przysługuje jej prawo do pomniejszenia, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty zapasowej, ilości czasowo przywiezionego oleju napędowego o wartość oleju napędowego wywiezionego w gotowym produkcie. W ocenie Spółki prawo takie jej przysługuje na podstawie art. 21 b ust. 2 ustawy o zapasach w związku z treścią art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że Spółka nie będzie producentem w rozumieniu ustawy o zapasach, nie będzie bowiem produkowała paliw, o których mowa w przepisach ustawy o zapasach. W opinii Spółki nie jest ona również handlowcem, bowiem nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie sprowadzania na terytorium kraju ropy naftowej i paliw. Przedmiotem działalności Spółki jest bowiem produkcja wyrobów smarowych, które nie są paliwami w rozumieniu ustawy o zapasach. Zdaniem Spółki użycie zwrotu "handlowiec" do zdefiniowania pojęć ustawowych wskazuje, że celem ustawodawcy było objęcie przepisami ustawy wyłącznie podmiotu sprowadzającego w ramach działalności gospodarczej ropę naftową lub paliw celem ich dalszej odsprzedaży. Zasady wykładni przepisów prawa nakazują uznać, że racjonalny ustawodawca tworzy przepisy w taki sposób, aby każda część normy prawnej miała swoje zastosowanie. Prawidłowa wykładnia przepisów opiera się na całej normie prawnej, tak aby żadna jej część nie została pominięta albo uznana za nieistotną. Niemniej jednak, z ostrożności mając na względzie możliwość otrzymania negatywnej interpretacji w tym zakresie Spółka złożyła do Prezesa ARM wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej potwierdzającej jej stanowisko. Spółka stoi na stanowisku, że wywóz oleju napędowego w gotowym produkcie (niebędącym paliwem w rozumieniu przepisów ustawy) daje podstawę do uwzględnienia tej ilości przy obliczeniu wysokości opłaty zapasowej. Spółka powrotnie wywozi olej napędowy z terytorium kraju w gotowym produkcie, który co prawda paliwem w rozumieniu ustawy o zapasach nie jest, niemniej jednak zawiera w swoim składzie olej napędowy. Zdaniem Spółki, w świetle przepisów ustawy o zapasach, nawet jeśli przyjąć, że działa w charakterze handlowca, to przy obliczaniu wysokości opłaty zapasowej przysługuje jej prawo do pomniejszenia wysokości przywiezionego czasowo oleju napędowego o ilość wywiezionego oleju napędowego w gotowym produkcie, o którym mowa w stanie faktycznym wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku strony, dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezes ARM wydał decyzję nr [...] w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej, w której uznał, że stanowisko Spółki przedstawione we wniosku z dnia 15 lutego 2016 r. o udzielenie interpretacji przepisów prawa jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARM stwierdził, że co do pierwszej części wniosku tj. za uznanie za producenta lub handlowca to została już wydana decyzja Prezesa Agencji nr [...], w której stwierdzono, że wnioskująca Spółka jest handlowcem w rozumieniu ustawy o zapasach. W tych okolicznościach do rozważenia pozostała kwestia czy Spółce przysługuje prawo do pomniejszenia, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty zapasowej, ilości czasowo przywiezionego oleju napędowego o wartość oleju napędowego wywiezionego w gotowym produkcie. W ocenie Spółki prawo takie jej przysługuje na podstawie art. 21 b ust. 2 ustawy o zapasach w związku z treścią art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach. Prezes ARM stwierdził, że Ustawa o zapasach w art. 5 ust. 6 pkt 1 dopuszcza jedynie pomniejszenie wskazanej podstawy o "ropę naftową lub paliwa wywiezione z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", natomiast żaden przepis ustawy nie przewiduje uprawnienia do rozliczenia składnika zawartego w wywiezionym produkcie gotowym o odmiennych właściwościach fizyko-chemicznych niż ropa naftowa lub paliwa. Prezes ARM stwierdził jednoznacznie, że brak jest możliwości wyinterpretowania takiego uprawnienia z przepisów ustawy o zapasach w drodze wykładni celowościowej. Dokonując interpretacji przepisów należy bowiem pamiętać o zasadzie prymatu wykładni językowej oraz pomocniczym charakterze wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wyniki wykładni językowej definicji legalnych zawartych w ustawie o zapasach pojęć "paliwa", "oleje napędowe" i "smary" wskazują, iż olej napędowy - produkt naftowy będący paliwem należy traktować odrębnie niż preparat smarowy, który przy jego udziale wyprodukowano i który nie jest już ani paliwem ani ropą naftową. Preparat ten nie jest już bowiem w żadnej części olejem napędowym (paliwem) użytym do produkcji tak jak nie jest już w żadnym stopniu ropą naftową, z której wyprodukowano olej napędowy - z uwagi na odmienne właściwości fizykochemiczne i potencjalne wykorzystanie, które są podstawowym kryterium klasyfikowania produktów naftowych - według ustawy. Prezes ARM wskazał także, iż regulacje przewidziane w art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach to wyjątek od zasady przewidzianej w art. 21b ust. 2 i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W odwołaniu od powyższej decyzji - Spółka wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Prezesa Agencji. Spółka stwierdziła, iż w opisanym stanie faktycznym wywozi olej napędowy z terytorium kraju w gotowym produkcie, który co prawda nie jest paliwem w rozumieniu przepisów ustawy o zapasach niemniej jednak zawiera w swoim składzie olej napędowy. Zdaniem Spółki fakt wytworzenia z oleju napędowego wyrobów smarowych nie powoduje, że z terytorium kraju powrotnie wyjeżdża wyrób oderwany od jego elementów składowych. Skoro przywieziony na terytorium kraju olej napędowy po jego przetworzeniu zostaje wywieziony z terytorium kraju - i możliwe jest jednoznaczne ustalenie ilości wywiezionego towaru to nie ma podstaw - nawet przy zastosowaniu wykładni językowej - do odmowy zastosowania art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach. W takim bowiem przypadku zdaniem Spółki z terytorium kraju powrotnie wyjeżdża towar, którego przywóz spowodował obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej. W ocenie Spółki literalna wykładnia art. 5 ust 6 ustawy o zapasach nie daje podstaw do zawężania możliwości zastosowania pomniejszenia przy obliczaniu wysokości opłaty zapasowej wyłącznie do produktu będącego paliwem - przepis ten statuuje generalną zasadę pomniejszania wysokości opłaty zapasowej o wywiezione paliwa w jakiejkolwiek formie, w tym jako element składowy innego wyrobu, jeżeli możliwe jest precyzyjne wskazanie wielkości dokonanego wywozu. W związku ż powyższym zdaniem Spółki należy uznać, iż zaskarżona decyzja narusza art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach i jako taka powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Minister Energii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji nieznajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny wskazał, iż kwestia uznania Spółki za handlowca w rozumieniu ustawy o zapasach została już rozstrzygnięta decyzją Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Odnośnie natomiast rozważenia czy Spółce przysługuje prawo do pomniejszenia, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty zapasowej, ilości czasowo przywiezionego oleju napędowego o wartość oleju napędowego wywiezionego w gotowym produkcie – organ naczelny stwierdził, że stanowisko spółki jest nieprawidłowe. Zdaniem organu stosownie do art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach, wielkość produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw stanowiące podstawę obliczenia wymaganej na dany rok kalendarzowy ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz obliczenia opłaty zapasowej pomniejsza się odpowiednio o ilości ropy naftowej lub paliw wywiezionych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod warunkiem potwierdzenia tych ilości dokumentami określonymi w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw energii na podstawie ust. 6a. Z powyższego wynika, iż ustawa o zapasach w art. 5 ust. 6 pkt 1 dopuszcza jedynie pomniejszenie wskazanej podstawy o "ropę naftową lub paliwa wywiezione z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", natomiast żaden jej przepis nie kreuje uprawnienia do rozliczania składnika zawartego w wywiezionym produkcie o odmiennych właściwościach fizyko-chemicznych niż ropa naftowa lub wymienione paliwa. Minister Energii podkreślił, iż dokonując wykładni wskazanych przepisów pierwszeństwo przyznać należy wykładni językowej. Minister zaakceptował stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwe wyinterpretowanie uprawniania postulowanego przez Spółkę w drodze wykładni celowościowej przepisów ustawy o zapasach oraz że regulacja art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach ma charakter wyjątku i nie może być interpretowana rozszerzająco. Zdaniem Ministra Energii, Spółka zarzucając Organowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 6 ustawy oparła swój zarzut na błędnej - rozszerzającej interpretacji ww. przepisu. W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] września 2016 r. nr [...] - D. zarzuciła decyzji Ministra Energii naruszenie art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach poprzez bezpodstawne uznanie, że Spółka nawet gdyby została uznana za "handlowca" w rozumieniu ustawy o zapasach, nie ma prawa do uwzględnienia, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty zapasowej, ilości czasowo przywiezionego oleju napędowego o wartość oleju napędowego wywiezionego w gotowym produkcie. W związku z powyższym zarzutem, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca powtórzyła argumenty wskazane w toku postępowania administracyjnego. Wskazała, że skoro w składzie gotowych produktów (smarów) zdecydowaną większość stanowi olej napędowy to ta ilość oleju napędowego powinna podlegać odliczeniu od opłaty zapasowej. Odpowiadając na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz, 718 ze zm.), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa w zakresie opłaty zapasowej, został rozpoznany przez organy obu instancji bardzo dokładnie. Rozważono sprawę w jej całokształcie z odniesieniem się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę postępowania. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie dokonana przez Ministra Energii na tle zaprezentowanego przez skarżącą spółkę stanu faktycznego interpretacja przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym jest prawidłowa. Podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zapasach - tworzy się zapasy ropy naftowej i produktów naftowych w celu zapewnienia zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełniania zobowiązań międzynarodowych. Koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych (tworzonych i utrzymywanych przez Agencję) ponoszą producenci i handlowcy uiszczając opłatę zapasową (art. 21 b ust. 1 ustawy o zapasach). Kwestia uznania skarżącej Spółki za handlowca została już rozstrzygnięta decyzją Ministra Energii z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy skarżącej Spółce przysługuje prawo do pomniejszenia, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty zapasowej, ilości czasowo przywiezionego oleju napędowego o wartość oleju napędowego wywiezionego w gotowym produkcie - art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach. Należy zgodzić się z organem, że ustawa o zapasach określa podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty zapasowej - są nimi "producenci" i "handlowcy". Sąd ponownie pragnie podkreślić, że skarżąca została uznana za handlowca w rozumieniu ustawy o zapasach. Stosownie do art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach, wielkość produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw stanowiące podstawę obliczenia wymaganej na dany rok kalendarzowy ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz obliczenia opłaty zapasowej pomniejsza się odpowiednio o ilości ropy naftowej lub paliw wywiezionych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pod warunkiem potwierdzenia tych ilości dokumentami określonymi w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw energii na podstawie ust. 6a. Z powyższego wynika, iż ustawa o zapasach w art. 5 ust. 6 pkt 1 dopuszcza jedynie pomniejszenie wskazanej podstawy o "ropę naftową lub paliwa wywiezione z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", natomiast żaden przepis ustawy nie statuuje uprawnienia do rozliczania składnika zawartego w wywiezionym produkcie o odmiennych właściwościach fizyko-chemicznych niż ropa naftowa lub wymienione paliwa. Wypada zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż dokonując wykładni wskazanego przepisu pierwszeństwo przyznać należy wykładni językowej. Sąd stwierdza, że nie można wywieść uprawniania postulowanego przez Spółkę w drodze wykładni celowościowej przepisów ustawy o zapasach. Trzeba wskazać, że regulacja art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach ma charakter wyjątku i nie może być interpretowana rozszerzająco. Sąd stwierdza, że zarzucając organowi administracji naruszenie art. 5 ust. 6 ustawy, skarżąca Spółka oparła swój zarzut na błędnej - rozszerzającej interpretacji ww. przepisu. Sąd stwierdza, że Spółka wykonuje działalność w zakresie przywozu paliw dla celów działalności w zakresie produkcji. Z przywiezionego oleju napędowego Spółka wytwarza smary i smary te wywozi poza granice kraju. Fakt, że w składzie tych smarów znajduje się olej napędowy nie oznacza, że Spółka wywozi z Polski olej napędowy. Spółka wywozi smary a zatem zastosowanie art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach nie może mieć miejsca. Należy stwierdzić, że strona skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania argumentów, podważających argumentację Ministra Energii. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego zaś w toku postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.