VI SA/Wa 2314/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO" lub "organ") z [...] lutego 2020 r., mocą której na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "kpa") SKO odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. ustalającej opłatę dla właściciela [...] S.A. z siedzibą w [...] ("strona") za umieszczenie kablowej sieci energetycznej 15 kV do dz. nr ewid. [...] w drodze gminnej ul. [...] w [...], będącej w zarządzie Wójta Gminy [...], w wysokości 4.400 złotych rocznie. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy [...] zezwolił [...] S.A. na umieszczenie kablowej sieci energetycznej 15 kV do dz. nr ewid. [...] w pasie gminnej drogi publicznej (nr [...]) ul. [...] w [...]. Wnioskiem z 9 grudnia 2016 r. K. O., działając jako pełnomocnik strony, złożył wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogi gminnej nr [...]. Do wniosku załączono kolorową fotokopię pełnomocnictwa nr [...] dla K. O. do występowania do organów administracji państwowej i samorządowej w celu pozyskania i odbioru dokumentów, materiałów geodezyjnych i kartograficznych, decyzji i opinii niezbędnych do realizacji prac projektowych oraz warunków zabudowy, projektów, zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę, dokonania uzgodnień. Jako lokalizację inwestycji wskazano: [...] gm. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] ustalił opłatę dla właściciela - strony za umieszczenie kablowej sieci energetycznej 15 kV do dz. nr ewid. [...] w drodze gminnej, ul. [...] w [...], będącej w zarządzie Wójta Gminy [...], w wysokości 4.400 złotych rocznie. Pismem z 20 lutego 2018 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. Strona wskazała, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 33 § 3 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji, pomimo że osoba powołująca się na umocowanie udzielone przez stronę nie posiadała stosownego pełnomocnictwa w zakresie złożonego wniosku, co skutkowało brakiem możliwości doręczenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, a organ pomimo tego nie wzywał do uzupełnienia braków formalnych, co w konsekwencji prowadziło do wydania kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wydane przez stronę pełnomocnictwo oznaczone nr [...] nie jest tym samym pełnomocnictwem, które zostało załączone do wniosku z 9 grudnia 2016 r. Nadto złożone pełnomocnictwo dotyczy innej lokalizacji niż wskazana w decyzji Wójta Gminy [...]. W dniu 19 marca 2018 r., po wezwaniu telefonicznym przez organ I instancji, K. O. złożył w oryginale pełnomocnictwo nr [...] z 22 grudnia 2016 r. upoważniające K. O. m.in. do występowania do organów administracji państwowej i samorządowej w celu pozyskania i odbioru dokumentów, materiałów geodezyjnych i kartograficznych, decyzji i opinii niezbędnych do realizacji prac projektowych oraz warunków zabudowy, projektów, zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę, dokonania uzgodnień. Jako lokalizację inwestycji wskazano: budowę sieci elektroenergetycznej wraz ze złączem kablowym SN w m. [...], gm. [...]. Strona nadto w toku postępowania administracyjnego wskazała, że do dnia przesłania przedmiotowego pisma spółka [...] S.A. nie wykonała linii kablowej Sn 15 kV w pasie drogi gminnej ul. [...]. W związku z powyższym decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów zarówno w zakresie formalnym (brak umocowania dla osoby składającej wniosek), jak i w zakresie stanu faktycznego (niewykonanie prac). W odpowiedzi na informację o pełnomocnictwie dla K. O., strona wskazała, że pełnomocnictwo to weszło do obrotu prawnego w dniu 10 stycznia 2017 r, gdyż w tym dniu zostało odebrane. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], SKO wskazało, że rozpoznając, czy doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy dokonać analizy, jaki konkretny przepis został naruszony. Strona wskazała na naruszenie art. 33 § 3 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez brak umocowania dla osoby składającej wniosek oraz w zakresie stanu faktycznego (niewykonanie prac). W tym kontekście SKO podniosło, że Wójt Gminy [...] naruszył te przepisy, nie wzywając pełnomocnika do przedłożenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Uchybienie to nie skutkuje jednakże nieważnością postępowania. Pełnomocnik dołączył do akt postępowania pełnomocnictwo w formie kserokopii. Nadto dotyczyło ono innej lokalizacji. Prawidłowo wystawione pełnomocnictwo z datą 22 grudnia 2016 r. zostało przedłożone na wezwanie organu w marcu 2018 r. Odnosząc się do kolejnej podstawy wniosku, tj. niewykonanie prac będących podstawą wniosku, SKO wskazało, że przesłanki postępowania nieważnościowego, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności na tej podstawie. Konkludując, SKO uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przesłanek o których mowa w art. art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Decyzję SKO zaskarżyła strona. Zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, iż rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji pomimo niepodpisania wniosku inicjującego postępowanie przez stronę bądź należycie umocowanego pełnomocnika nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania przez SKO rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r., ustalającej opłatę dla strony za umieszczenie kablowej sieci energetycznej 15 kV do dz. ewid. [...] w drodze gminnej, ul. [...] w [...], będącej w zarządzie Wójta Gminy [...], podczas gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym winna zostać przez SKO uchylona. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd pragnie zwrócić uwagę na podstawę prawną sposobu procedowania w niniejszej sprawie, tj. na posiedzeniu niejawnym. Otóż w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.: "2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. 3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r. zostało zarządzone przeprowadzenie w dniu 17 lutego 2021 r. posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i dalszy znaczny wzrost liczby zakażeń koronawirusem, wynikające stąd nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona żywotnego i realnego interesu prawnego strony. Z uwagi na fakt, iż nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID. Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID. Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sprawa dotyczy decyzji SKO wydanej w trybie nadzwyczajnym, tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielić należy pogląd organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu administracyjnym jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności enumeratywnie określonej w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to, jako będące postępowaniem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, właściwy organ stwierdza nieważność takiego rozstrzygnięcia. Należy też wskazać, iż przyjęta w kpa konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 - 7, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Wśród przestanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa (pkt 2), na które wskazywała konsekwentnie strona zarówno w postępowaniu przed organem, jak i sądem administracyjnym. Sąd wskazuje, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym charakterze naruszenia decydować w przedmiotowej sprawie powinien fakt, że rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji sprzeciwiałoby się wprost obowiązującej normie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza kwalifikowaną wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego lub materialnego o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji lub treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1572/17). Sąd podkreśla zatem, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z wydaną w sprawie decyzją prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Strona wskazała przepisy prawa, które – jej zdaniem – rażąco naruszono (tj. art. 33 § 3 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa), oraz podniosła fakt niezrealizowania inwestycji objętej decyzją. Zgodnie z art. 33 § 3 kpa pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Natomiast stosownie do art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analizując wyżej wymienione przepisy kpa, Sąd wskazuje, że podziela pogląd SKO zawarty w skarżonej decyzji, że Wójt Gminy [...] naruszył je, nie wzywając pełnomocnika do przedłożenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Uchybienie to jednak w tym przypadku nie skutkuje jednakże nieważnością postępowania. Pełnomocnik dołączył do akt postępowania pełnomocnictwo w formie kserokopii. Nadto dotyczyło ono innej lokalizacji. Prawidłowo wystawione pełnomocnictwo z datą 22 grudnia 2016 r. zostało przedłożone na wezwanie organu dopiero w marcu 2018 r. Sąd jednak podkreśla, że należy odróżnić sytuację niedysponowania przez rzekomego pełnomocnika pełnomocnictwem procesowym wystawionym przez stronę od sytuacji wystawienia tego pełnomocnictwa przez stronę, ale nieprzedstawienia takiego pełnomocnictwa organowi, podczas gdy na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] pełnomocnictwo to bezspornie istniało. Sytuacja wskazana powyżej jako druga miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornie pełnomocnictwo dla K. O. zostało przez stronę udzielone (podpisane) przed wydaniem decyzji Wójta Gminy [...]. Tym samym niewdrożenie w takiej sytuacji przez Wójta Gminy [...] procedury z art. 64 § 2 kpa było naruszeniem prawa, ale niemającym wpływu na wynik sprawy. Dla sprawy nie ma znaczenia, że K. O. otrzymał pełnomocnictwo w dniu 10 stycznia 2017 r., tj. po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...]. Istotna jest bowiem data udzielenia pełnomocnictwa, które – co należy podkreślić – nie zostało w szczególności przez stronę wypowiedziane do dnia wydania decyzji przez Wójta. W toku postępowania administracyjnego mogła zaistnieć taka sytuacja, że strona mogła przedstawić pełnomocnictwo bezpośrednio Wójtowi Gminy [...], pełnomocnik w ogóle nie musiał odbierać wprost od strony tego pełnomocnictwa. Nie jest zatem warunkiem skuteczności pełnomocnictwa wobec organu fakt jego odebrania przez pełnomocnika. Istotne jest to, czy przed wydaniem decyzji pełnomocnictwo to zostało udzielone, tj. czy strona złożyła oświadczenie w tym zakresie, a nie dzień, w którym to oświadczenie dotarło do pełnomocnika. Odnosząc się do kolejnej podstawy wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. niewykonanie prac będących podstawą wniosku, Sąd podziela pogląd SKO, że przesłanki postępowania nieważnościowego, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności na tej podstawie. Sąd przeanalizował także decyzję Wójta Gminy [...] pod kątem innych ewentualnych jej wad kwalifikowanych wymienionych w 156 § 1 pkt 1-7 kpa i doszedł do wniosku, że takich wad ona nie zawiera. Tym samym skarżona decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] jest zgodna z prawem. W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.