VI SA/Wa 2310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi F. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Zdrowia decyzją nr "(...)"z "(...)" września 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 8 sierpnia 2019 r. "(...)" (dalej: "Fundacja", "Skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzył w całości postępowanie w sprawie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku: Fabrazyme, Agalsidasum Beta, proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji, 5 mg, 1 fioł. EAN: 5909990013654 i Fabrazyme, Agalsidasum Beta, proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji, 35 mg, 1 fiol., EAN: 5909990971213 w ramach programu lekowego "Leczenie choroby Fabry'ego (ICD - 10: E75.2)" – dalej: "lek". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że 4 lipca 2019 r. (data wpływu 8 lipca 2019 r.) Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Postanowieniem z "(...)" lipca 2019 r. o sygnaturze "(...)"Minister Zdrowia odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Fundacja, 8 sierpnia 2019 r. (data wpływu 14 sierpnia 2019 r.) ponowiła wniosek o rozpatrzenie sprawy o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Minister Zdrowia rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że prowadzone postępowanie o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku zostało zakończone 13 sierpnia 2019 r. w związku z wydanym rozstrzygnięciem w przedmiotowych sprawach. Minister Zdrowia wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, gdy dojdzie do przekonania, że postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w całości lub w części. W skardze z 7 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca zaskarżając decyzję Ministra Zdrowia z "(...)"września 2019 r., wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie: 1) art.105 § 2 w związku z art. 107 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia sprawy o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozstrzygnięcie o refundacji leku dokonane przez Ministra Zdrowia 13 sierpnia 2019 r., 2) art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Fundacja jako organizacja społeczna nie może występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym i zostać do niego dopuszczona, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Fundacja jako organizacja społeczna może na podstawie tych przepisów zostać dopuszczona do postępowania administracyjnego, gdyż jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi i interesem społecznym, 3) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nierozpoznaniu istoty sprawy, wyrażający się w niezebraniu przez organ materiału dowodowego, nieuwzględnieniu inicjatywy dowodowej Skarżącej, pomimo zaoferowania między innymi dowodów z akt postępowań dotyczących leku, a ponadto nieinformowanie Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz braku należytego uzasadnienia decyzji, 4) art. 2, art. 12, art. 20 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 58 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na pominięciu naczelnych zasad ustrojowych, w szczególności nieuwzględnieniu przez organ zasady społeczeństwu obywatelskiego, wyrażającej się w udziale obywateli w funkcjonowaniu państwa poprzez tworzenie różnego rodzaju organizacji i struktur, wolności zrzeszania się, które umożliwiają obywatelom realizację ich interesów oraz wyrażanie opinii oraz zasad solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych dla oceny dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania oraz kierowanie się de facto przez organ zasadą tajności postępowań refundacyjnych nieznajdującą oparcia w żadnych przepisach powszechnie obowiązujących w polskim porządku prawnym. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Ministra Zdrowia z "(...)" czerwca 2014 r., znak "(...)"oraz postanowienia Ministra Zdrowia z "(...)" stycznia 2017 r., znak "(...)"na okoliczność ich treści, w szczególności rozpatrywania przez organ w przeszłości sprawy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym - postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku oraz wadliwych postanowień wydawanych przez Ministra Zdrowia w tamtych postępowaniach, skutkujących koniecznością ich uchylenia przez sądy administracyjne. Skarżąca pogłębiła swoją argumentację w pismach z 11 marca 2020 r. (k. 68-69) i 24 lipca 2020 r. (k. 91-95). W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z 25 marca 2020 r. (k. 71-72) organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Kluczową kwestią podlegającą ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest uznanie przez Ministra Zdrowia bezprzedmiotowości postępowania drugoinstancyjnego w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Sąd nie może natomiast w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym skontrolować prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku i rozstrzygnąć, czy Minister Zdrowia prawidłowo – zgodnie z prawem – odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Postępowanie administracyjne bowiem jest postępowaniem dwuinstancyjnym i powyższe postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r. podlegało zaskarżeniu. Fundacja wprawdzie wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r., jednak organ nie rozpoznał merytorycznie w drugiej instancji sprawy dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej może być na tym etapie jedynie kwestia formalna umorzenia postępowania rozstrzygnięta przez Ministra Zdrowia zaskarżoną decyzją. Z okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że Minister Zdrowia, po wydaniu postanowienia z "(...)" lipca 2019 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, uznał postępowanie drugoinstancyjne w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku za bezprzedmiotowe i umorzył to postępowanie decyzją z "(...)" września 2019 r., ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji postanowieniem z "(...)" lipca 2019 r., wprawdzie wniesiony w ustawowym terminie, wpłynął jednak do Ministra Zdrowia dzień po wydaniu decyzji kończącej w pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, do którego Fundacja chciał przystąpić powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Minister Zdrowia, opierając się na treści art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a., wydał zaskarżoną decyzję z "(...)" września 2019 r., o umorzeniu postępowania w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, po tym, jak decyzja kończąca w pierwszej instancji postępowanie w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, stała się decyzją ostateczną w związku z brakiem wniesienia środka zaskarżenia tej decyzji przez stronę tego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Zdrowia, że w przedmiotowej sprawie postępowania w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku stało się bezprzedmiotowe. Fundacja w toku toczącego się postępowania w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, wniosła o dopuszczenie jej do tego postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wynika z art. 31 § 2 zd. 2 K.p.a., na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie, Fundacja zatem miała prawo zaskarżyć postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia jej tego postanowienia (art. 141 § 2 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 K.p.a.). W sytuacji terminowego zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w tym przedmiocie, w przypadku wydania decyzji kończącej postępowanie, w którym udziału domaga się organizacja społeczna. Takie natomiast stanowisko organu pozbawiło Fundację prawa do rozpoznania jej wniosku w dwóch instancjach pomimo terminowego zaskarżenia postanowienia Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r., wbrew regulacji wynikającej z art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z § 2 zd. 2 K.p.a. Podobna kwestia była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 20 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/11, w którym WSA w Warszawie słusznie stwierdził, że pogląd, zgodnie z którym uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie ma miejsce wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku, bowiem instytucja ta nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, musi być konfrontowany z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, nie może być bowiem rozumiany w sposób, który w danej sprawie prowadzić może do zniweczenia celu i funkcji tego przepisu, wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 K.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym. W świetle powyższego Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę całkowicie zgadza się z tezą wyrażoną przez WSA w Warszawie w cyt. wyroku, że: "(...) w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy decyzja ta nabyła cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższa cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a." (tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1217/12). Sąd stwierdza, że Minister Zdrowia umarzając postępowanie w przedmiocie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku, naruszył art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego błędna wykładnię przyjmującą, że pomimo wniesienia w ustawowym terminie środka zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, postępowanie w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe na skutek wydania decyzji kończącej postępowanie, w którym udziału domaga się organizacja społeczna. Naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy pozbawiło bowiem Skarżącą prawa do rozpoznania w dwóch instancjach jej wniosku o dopuszczenie jej na prawach strony do udziału w postępowaniu o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Minister Zdrowia zatem rozpozna merytorycznie wniosek z 8 sierpnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez Fundację jako środek zaskarżenia postanowienia Ministra Zdrowia z "(...)" lipca 2019 r. Sąd stwierdzając powyższe naruszenia prawa przez Ministra Zdrowia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.