VI SA/Wa 2299/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2116 (dwa tysiące sto szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.(dalej "SKO", "Kolegium") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydent) z [...] października 2019 r., którą wymierzono [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie zł [...] zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) pl. [...] w rej. posesji nr [...] poprzez umieszczenie w nim: - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku z logo [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]" o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...].", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...], - w dniach [...] sierpnia 2019 r. reklamy o treści "[...]", o powierzchni [...]m2 umieszczonych na nośniku nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. posesji nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim [...] reklam o pow. [...] m2 każda. Pracownicy wykonali dokumentację fotograficzną, zmierzyli reklamy, opisali ich usytuowanie i rozmiary i sporządzili protokół kontroli. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2019 r. wykazała dalsze zajęcie pasa drogowego przez wyżej opisane reklamy, co znajduje swoje odzwierciedlenie w karcie kontroli. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezydent W. wymierzył karę pieniężną wobec Spółki za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. posesji nr [...] w Warszawie w dniach [...] sierpnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim 13 reklam o pow. [...] m2 każda, bez zezwolenia zarządcy drogi, i ustalił tę karę w wysokości [...]. Decyzja ta została prawidłowo doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2020 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 104 i art. 107 k.p.a.; art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz.470 - dalej u.d.p.); uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXR666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i stosownych map, w tym wypisu z rejestru gruntów. Ponadto na wydruku z mapy zasadniczej w skali 1:500 zaznaczono granice pasa drogowego. Zdaniem SKO w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że przedmiotowe reklamy znajdowały się w pasie drogowym drogi powiatowej - [...] w rej. posesji nr [...] w dniach wskazanych w decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę SKO stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji wymierzył karę pieniężną za zajęcie w dniach [...]-[...] sierpnia 2019 r. pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. posesji nr [...] poprzez umieszczenie w nim urządzenia reklamowego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji prawidłowo również ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w kwocie [...] zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: [...] m2 (powierzchnia każdej z reklam) x 13 zł (liczba reklam) x 2,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamę, określona w poz. 20a załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 8 (liczba dni zajęcia pasa drogowego przez reklamę)] = [...] zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że reklama umiejscowiona jest w centrum miasta, w miejscu ponadnormatywnego ruchu samochodowego. Jak wynika z akt sprawy, jest ona widoczna dla kierowców jadących jezdnią [...], dla cyklistów oraz pieszych idących chodnikiem. Zatem reklama powodować może bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów i pieszych z uwagi na skupianie uwagi na jej treści. Na rzeczonym odcinku obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów do 50 km/h, czyli najwyższe jakie jest dopuszczalne w mchu w terenie zabudowanym. Zatem nawet chwilowe rozproszenie uczestnika mchu skutkować może zdarzeniem drogowym. W tej kwestii Kolegium przywołało dokument wydany przez Komisję Europejską, tj. "Białą Księgę". Nakłada on na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w mchu drogowym oraz podjęcie zintensyfikowanych działań mających na celu ograniczenie zagrożeń w mchu drogowym. Także zgodnie z celem 3. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007¬2013 GAMBIT 2005 Polska dąży w dalekosiężnym planie do radykalnego zminimalizowania liczby ofiar wypadków. W ramach przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ujawniono, że planowana reklama będzie bezpośrednio widoczna z jezdni. Na przedmiotowym odcinku jezdni natężenie ruchu należy do najwyższych w W. Mając na uwadze powyższe wskazania oraz fakt, że reklama miałaby zostać umieszczona w niewielkiej odległości od jezdni, organ uznał, że wpływa ona w sposób negatywny na bezpieczeństwo w mchu drogowym. Mając na względzie przytoczoną już okoliczność, że dopuszczalna prędkość na omawianym odcinku drogi to 50km/h, zaabsorbowanie kierowców oraz pieszych wskazaną reklamą jest duże. W ocenie SKO zgromadzone dowody nie nasuwają wątpliwości co do ustaleń faktycznych, więc nie ma potrzeby poszukiwania lub gromadzenia innych dowodów dla potwierdzenia istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. W konsekwencji SKO uznało, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. odpowiada przepisom prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; 2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 20a Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała"), poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby reklamy były umiejscowione w dniach od [...] do [...] sierpnia 2019 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach [...] i [...] sierpnia 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż reklamy znajdowały się w pasie drogowym w okresie pomiędzy kontrolami; 3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych-oględzinach nośników reklamowych a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w rej. posesji nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; 2) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramek nośników przy obliczaniu ich powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na tych nośnikach. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania administracyjnego; Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia [...] z dnia [...]września 2019 r. (w aktach sprawy) oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia [...] z dnia[...] lipca 2020 r. (Opinia w załączeniu, opinia uzupełniająca została wydana dla lokalizacji ul. [...], przy czym wnioski tej opinii mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy - uzasadnienie poniżej) w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić Organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.; W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0.15 m (0.3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Ustalenie, na której z dwóch działek ewidencyjnych położony jest obiekt umiejscowiony na elewacji "granicznego" budynku jest skomplikowane, co w kompleksowy sposób pokazuje Opinia Stowarzyszenia [...] z dnia [...] września 2019 r. oraz uzupełniająca Stowarzyszenia [...] z [...] lipca 2020 r. Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało zatem uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem niniejszym postępowaniu ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą organ zobowiązany był podjąć w toku rozpoznawania sprawy. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego oraz ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należące do Skarżącej reklamy zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...] .06.2013 r., sygn. akt [...] , LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajdują się sporne nośniki, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklamy umieszczone na fasadzie budynku znajdują się w pasie drogowym. Zdaniem Skarżącej również wyrys z ewidencji gruntów , jak i mapa zasadnicza w skali 1:1500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. posesji nr [...] poprzez umieszczenie w nim 13 reklam. Natomiast co posadowienia spornych reklam w tym pasie drogowym nie ma pewności czy znajdują się w tym pasie drogowym bowiem na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i czy aby nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia [...] z września 2019 r. oraz opinia uzupełniająca. Co prawda, Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego Skarżącej w rozpoznawanej sprawie, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06). Wskazanie miejsca usytuowania reklam na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista. W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19 poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16). Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklamy należące do Skarżącej znajdowały się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Natomiast szeroko poruszana w zaskarżonej decyzji kwestia potencjalnego zagrożenia w ruchu pojazdów i pieszych spowodowanego przez funkcjonowanie spornych reklam w rejonie Placu Konstytucji pozostaje bez wpływu na ocenę czy doszło do zajęcia pasa drogowego. W związku z zagrożeniem epidemicznym sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U.z 2020 r.poz.374 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).