VI SA/Wa 2233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Bożena Dąbkowska - Mastalerek Protokolant ref. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2022 r. nr DZP-III.6110.160.2022 w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego A. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. (dalej też w skrócie jako "Rada OIRP") uchwałą z dnia [...] października 2021 roku nr [...], działając na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 292 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku, poz. 1166 ze zm., dalej tez w skrócie jako "u.r.p.") odmówiła A. R. (dalej też jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca") wpisu na listę radców prawnych, uznając, że nie spełnia on wymogu rękojmi prawidłowego wykonywania w przyszłości zawodu radcy prawnego. Zdaniem Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wpływ na taką jej ocenę kandydata miał prezentowany przez niego lekceważący stosunek do organów samorządu radcowskiego. Przejawiał się on w fakcie wielokrotnego niewykonywania obowiązku uiszczania składek członkowskich (sześciokrotnie z tego powodu wszczynano postępowanie w sprawie skreślenia z listy radców prawnych) oraz braku odpowiedzi na korespondencję kierowaną przez Okręgową Izbą Radców Prawnych w K. w sprawie kosztów postępowania. Ponadto uzasadnieniem odmowy wpisu było niewykonanie przez niemal dwuletni okres obowiązku dokonania zmian we wpisie w CEIDG (pomimo skreślenia z listy radców prawnych z dniem 13 maja 2019 r., działalność Kancelarii Radcy Prawnego A. R. została zawieszona dopiero z dniem 1 marca 2021 r.) oraz niezrealizowanie obowiązku szkoleniowego w pełnym wymiarze (z uwagi na skreślenie z listy radców prawnych odmówiono wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego w tej sprawie). Rada OIRP nie podzieliła przy tym argumentacji Skarżącego, który podkreślał w toku postępowania wpisowego, że powyższe zachowania wynikały z kilkuletniej choroby (objawy depresji). Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. zaznaczyła bowiem, że z wyjaśnień Skarżącego wynikało, iż w tym czasie miała miejsce tylko jedna wizyta lekarska. Nadto wnioskodawca nie posiadał żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej, że faktycznie zapadł na wskazywaną przez siebie chorobę. Reasumując, w ocenie Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., powyższe nie daje gwarancji sumiennego terminowego wykonywania obowiązków radcy prawnego w przyszłości. Od powyższej uchwały Skarżący wniósł odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej także jako "Prezydium"), wnosząc o jej zmianę poprzez dokonanie wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w K., ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. do ponownego rozpoznania. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] października 2021 r. Prezydium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Skarżący od powyższej uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wniósł następnie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, podkreślając, że organy samorządu radcowskiego w okolicznościach niniejszej sprawy niezasadnie powoływały się na przesłanki odmawiające wpisu na listę radców prawnych, a uzasadnienia uchwał zawierają nieścisłości w ustaleniach faktycznych. Do odwołania Skarżący załączył między innymi zaświadczenie lekarskie specjalisty psychiatry lekarz B. C. z dnia 30 marca 2022 r. Skarżący wyjaśnił, że powyższe zaświadczenie przedstawia dopiero na tym etapie postępowania, gdyż wcześniej nie miał możliwości jego uzyskania. Wynikało to z faktu, że gabinet, w którym miała miejsce pierwsza wizyta został zlikwidowany, a lekarz zmieniła numer telefonu. Jednakże Skarżący zdołał ponownie nawiązać z nią kontakt i poddać się badaniu. Minister Sprawiedliwości (dalej także jako "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie jako "k.p.a."), decyzją z dnia [...] maja 2022 roku numer [...], utrzymał w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2022 r. W ocenie Ministra Sprawiedliwości w niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego prawidłowo wykazały, że Skarżący nie spełnia wymaganej przesłanki do wpisu na listę radców prawnych z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. Minister zaznaczył, że głównym uzasadnieniem odmowy wpisu na listę radców prawnych jest lekceważący stosunek kandydata do organów samorządu radcowskiego oraz niewykonywanie nałożonych przepisami prawa obowiązków. Dalej Minister podkreślił, że wobec Skarżącego w latach 2015-2019 sześciokrotnie prowadzono postępowanie o skreślenie z listy radców prawnych w związku z nieuiszczeniem składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. Ostatnie postępowanie zakończyło się uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2018 r. o skreśleniu z listy radców prawnych, która została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy wymienione uchwały a skarga na powyższą decyzję została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 lipca 2020 r. Z dniem 13 maja 2019 r. Skarżący został skreślony z listy radców prawnych. Zdaniem Ministra za odmową wpisu na listę radców prawnych przemawia również niezrealizowanie obowiązku szkoleniowego w pełnym wymiarze, gdzie z uwagi na skreślenie z listy radców prawnych, odmówiono wszczęcia dochodzenia dyscyplinarnego w tej sprawie. Nadto na brak gwarancji wykonywania obowiązków w terminie przez Skarżącego wskazuje niewykonanie przez niemal dwuletni okres obowiązku dokonania zmian we wpisie w CEIDG. Pomimo skreślenia z listy radców prawnych z dniem 13 maja 2019 r., działalność Kancelarii Radcy Prawnego A. R. została zawieszona dopiero z dnia 1 marca 2021 r., podczas gdy w lutym 2021 r. Skarżący wnosił już o ponowny wpis na listę radców prawnych. Odnośnie sformułowanego przez Skarżącego zarzutu braku zasygnalizowania konieczności przedstawienia dowodu w postaci stosownego zaświadczenia lekarskiego, Minister zgodził się ze stanowiskiem Prezydium przedstawionym w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] marca 2022 r., że nie można uznać za potwierdzone okoliczności, iż objawy choroby miały się pojawić u Skarżącego w roku 2014-2015, a ustąpić w grudniu 2020 r. Minister przypominał, że Prezydium wyjaśniło, iż Skarżący nie pozostaje pod opieką lekarską, cała opieka medyczna miała sprowadzić się do jednej wizyty lekarskiej, przy czym Skarżący nie dysponuje dokumentacją medyczną w tym zakresie a zaświadczenie lekarskie z dnia 30 marca 2022 r., mające potwierdzić jego jednorazową wizytę, która miała miejsce w dniu 4 marca 2015 r., Wnioskodawca dołączył dopiero do odwołania wniesionego do Ministra Sprawiedliwości. W związku z powyższym Minister uznał, że Skarżący nie przedstawił dowodów potwierdzających fakt usprawiedliwionego niewykonywania ciążących na nim obowiązków. Tym samym podzielił ocenę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. i uznał, że zasadnie odmówiły wpisu Skarżącemu na listę radców prawnych, We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2022 r. Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, art. 7a § 1 k.p.a. ponieważ wątpliwości (zdaniem Skarżącego nieuzasadnione) nie zostały rozstrzygnięte na korzyść, ale na jego niekorzyść, art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na brak bezstronności, a także art. 12 k.p.a. ze względu na brak wnikliwości działania organu administracji. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że skarga A. R. zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sednem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości zakwestionowania przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., następnie Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz finalnie Ministra Sprawiedliwości, istnienia po stronie Skarżącego, rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, skutkującą odmową wpisu na listę radców prawnych. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Brak rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, zarówno organy samorządu radcowskiego, jak i Minister Sprawiedliwości, wywiodły ze zdarzeń mających swoje miejsce zarówno w okresie wykonywania przez Skarżącego zawodu radcy prawnego (sześciokrotne prowadzenie postępowanie o skreślenie z listy radców prawnych w związku z nieuiszczeniem składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok oraz niezrealizowanie obowiązku szkoleniowego w pełnym wymiarze), jak i już po skreśleniu Skarżącego z listy radców prawnych (niewykonanie przez niemal dwuletni okres obowiązku dokonania zmian we wpisie w CEIDG). W istocie ustalenia te nie są w sprawie sporne. Skarżący wskazuje co prawda na problemy techniczne związane z wypełnieniem obowiązku szkoleniowego, jednakże samej konstatacji organów w tym zakresie nie podważa. Natomiast kluczową kwestią w realiach niniejszej sprawy, jest ocena przyczyn zaistnienia opisanych powyżej zdarzeń, poprzez pryzmat argumentacji Skarżącego, skupiającej się na zdiagnozowaniu u niego stanu chorobowego w postaci depresji, uniemożliwiającej w dużej mierze codzienne funkcjonowanie, w tym także w sferze aktywności zawodowej. Jednakże zarówno Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K., jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, podkreślały w swych rozstrzygnięciach, że Skarżący w istocie nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby potwierdzać zaistnienie opisywanego stanu chorobowego. Ocenę powyższą podzielił także Minister Sprawiedliwości, zaznaczając jedynie, że Skarżący dopiero na etapie odwołania złożonego do Ministra Sprawiedliwości, przedłożył zaświadczenie lekarskie z dnia 30 marca 2022 r., mające potwierdzić jego jednorazową wizytę, która miała miejsce w dniu 4 marca 2015 r. Zauważyć jednak należy, że dokumentu tego Minister Sprawiedliwości nie poddał żadnej ocenie poprzez pryzmat argumentacji Skarżącego. Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odmawiającej wpisu na listę radców prawnych służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego. Uwzględniając taką konstrukcję przywołanego przepisu, w ocenie Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organów samorządu radcowskiego przez Ministra Sprawiedliwości, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Oznacza to po stronie Ministra Sprawiedliwości także obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest więc ocena zebranych dowodów. Postępowanie odwoławcze nie może bowiem polegać tylko na kontroli postępowania organu niższej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ niższej instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Zadaniem organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a jego działanie nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592). W konsekwencji, w niniejszej sprawie obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości było przeprowadzenie ponownie merytorycznego postępowania, w tym ocena wszystkich dowodów, także przedłożonych przez Skarżącego dopiero na tym etapie postępowania. Tymczasem, analizując zaskarżoną decyzję, nie sposób dowiedzieć się, czy zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zaświadczenie lekarskie, wystawione przez lekarza B. C., w istocie potwierdza wystąpienie u Skarżącego stanu chorobowego, na który wskazuje on konsekwentnie w swej argumentacji, czy też nie. Podkreślenie przez Ministra Sprawiedliwości, że zaświadczenie to nie zostało przedłożone wcześniej, na etapie postępowania przed organami samorządu radcowskiego, jest irrelewantne, skoro Minister już nim dysponował i winien poddać je ocenie, zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a., czego nie uczynił. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że sprawa nie została zatem należycie rozpatrzona przez Ministra Sprawiedliwości, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 15, oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym, rozpoznając sprawę ponownie, winien on rozpatrzeć wniesione przez Skarżącego odwołanie, odnosząc się do podnoszonych przez niego zarzutów poprzez pryzmat nowego dowodu w postaci wspomnianego zaświadczenia lekarskiego a następnie przedstawić w tym zakresie własną ocenę i rozważania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kwestii przez organ nierozważonych. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji). O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 2 sentencji) orzeczono z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a.