VI SA/Wa 2220/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 27 stycznia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO","Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie dopuszczenia S. z siedzibą w L. (dalej "Skarżący" lub "Stowarzyszenie") udziału, na prawach strony, w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania F.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Spółka", "Uczestnik") zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2020 r. Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa [...] w W. o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linii [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...]. W dniu 14 lutego 2020 r., w trakcie prowadzonego postępowania, wpłynął wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie jako organizacji społecznej, do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia. Uzasadniając zasadność żądania Stowarzyszenie odwołało się do postanowień swojego statutu oraz interesu społecznego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Marszałek Województwa [...], odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie złożyło zażalenie na powyższe postanowienie w przepisanym prawem terminie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania w mniejszej sprawie, podczas gdy Stowarzyszenie wykazało zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazało, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale także do Rejestru Przedsiębiorców, jako przedmiot działalności wpisane są PKD m.in. 49, 39 ,postały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej, 49, 31, transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski, 49 transport lądowy i rurociągowy. W ocenie SKO oznacza to, że Stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą w tym zakresie i czerpać z niej korzyści materialne. Może zatem występować jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej. Zdaniem SKO wynika z tego, że Stowarzyszenie ma przeciwstawne, względem Spółki interesy gospodarcze, co oznacza, ze Stowarzyszenie będzie działać na rzecz jego członków, a nie w interesie społecznym, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt Il OSK 1864/15). SKO wskazało, że warunek z art. 31 § 1 k.p.a. dotyczący wzięcia udziału w postępowaniu przez Stowarzyszenie uzasadnionego celami statutowymi tej organizacji nie został do końca wykazany, bowiem Stowarzyszenie powołuje się jedynie na ogólnikowe stwierdzenia oraz orzecznictwo sądowe nie podając konkretnych sytuacji, miejsc i zdarzeń dotyczących sytuacji niebezpiecznych na drodze lub konkretnych istniejących i funkcjonujących na tej linii przewoźników, którym wydanie zezwolenia Spółce mogłaby zagrozić. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie zawarło we wniosku i w zażaleniu argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, który uzasadniałoby wzięcie przez Stowarzyszenie udziału w tym postępowaniu. Dla potwierdzenia swojego stanowiska SKO przywołało wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. o sygn. akt II GSK 314/18 oraz inne wyroki sądów administracyjnych świadczące o tym, że ogólnikowe stwierdzenia uzasadniające potrzebę organizacji społecznej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym nie są wystarczające uznania do zasadności udziału Stowarzyszenia w tym postępowaniu. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 588/14, z dnia 27 sierpnia 2015r. sygn. akt II OSK 3144/13, z dnia 31 stycznia 2012 r. , sygn. akt II OSK 2161/10 ). Ponadto w wyroku z dnia 17 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności (VI SA/Wa 45/19; taki sam pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 28 lutego 2019 r.,VI SA/Wa 1771/18; z dnia 25 lutego 2019 r. IV SA/Wa 1796/18; z dnia 9 maja 2019 r. VI SA/)Va 1802/18). Stowarzyszenie niezgadzając się z postanowieniem odmownym, w terminie, zaskarżyło je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie obu postanowień zarzuciło nienaruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że Skarżący prawidłowo nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, podczas gdy Skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że organ rozpatrując sprawę nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącego w sprawie nie ma wątpliwości, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu jako uczestnika przemawia, wykazany przezeń we wniosku, interes społeczny. Udział w postępowaniu tym polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Na potwierdzenie zasadności swojego żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu Skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik nie zajął stanowiska w sprawie po wniesieniu skargi. Sąd, na postawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zarządził rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie przedstawiło argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione zatem od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek, tj.: 1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby"; 2. żądanie dopuszczenia musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; 3. za uwzględnieniem żądania dopuszczenia przemawiać musi interes społeczny. Pojęcie "interes społeczny", użyte w art. 31 § 1 k.p.a., nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Z tego względu organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału, na prawach stron, w postępowaniu innego podmiotu, każdorazowo obowiązany jest dokonać wykładni tegoż pojęcia przez pryzmat okoliczności wynikających z tej konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (patrz: wyroki NSA z 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 (Lex nr 1151862); z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11 (Lex nr 1217445); z 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07 niepubl.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę, niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna, wnosząc o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, powinna wykazać zasadność swojego udziału w takim postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron zwłaszcza, gdy może reprezentować interesy przeciwstawne do interesów strony takiego postępowania (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10). Udział organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w takim postępowaniu organizacji społecznej stanowi bowiem sytuację wyjątkową i dlatego też nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający. W sytuacji ustalenia niespełnienia chociażby jednej z ww. przesłanek organ władny jest odmówić dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd podzielił w sprawie stanowisko organów obu instancji, że Skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki interesu społecznego. Należy przyznać rację organom, że Skarżący wystarczająco nie wyjaśnił, na czym konkretnie ma polegać ma ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu dotyczącym innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów przedmiotowej linii komunikacyjnej relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] - [...] może nieść wydanie zezwolenia wnioskowanego przez przewoźnika. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Także potencjalne naruszenia prawa przez organ w postępowaniu administracyjnym nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, taki podmiot jak Skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Podobnie, sam fakt prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Należy podkreślić, że Stowarzyszenie wpisane jest nie tylko do Rejestru Stowarzyszeń, ale także do Rejestru Przedsiębiorców. Daje mu to możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w branży transportowej i czerpania korzyści materialnych z takiej działalności. W efekcie Skarżący może występować także w innej roli, a mianowicie jako przedsiębiorca konkurujący na rynku transportu z wnioskodawcą w sprawie niniejszej, a co za tym idzie ma przeciwstawne, względem Spółki interesy gospodarcze. Co prawda w skardze Stowarzyszenie wyjaśniło, że w praktyce nie prowadzi działalności przewozowej a tylko zajmuje sie wynajmem i zarządzaniem nieruchomościami. Jednakże w ocenie Sądu nie przekreśla to słuszności argumentacji organów, że sam wpis takiej działalności konkurencyjnej Stowarzyszenia (transport) do rejestru rodzi uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności intencji , jakimi kieruje się Skarżący w niniejszej sprawie. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody Skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. W każdym postępowaniu organ na nowo "rozkodowuje" pojęcie interesu społecznego, uwzględniając okoliczności faktyczne tej, konkretnej sprawy. To sprawia, że interes społeczny w każdej sprawie przejawia się w inny sposób. Skarżący przywołując zaś argumentację sądów nie dostosowuje jej do konkretnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Posługuje się argumentami, które rzeczywiście w innych sprawach zostały uznane za skuteczne, nie przyjmując przy tym, że argumenty te nie mają charakteru uniwersalnego i nie muszą w każdym przypadku doprowadzić do dopuszczenia go do udziału w każdym postępowaniu Uczestnika. Sąd zauważa, że w jednym z przywołanych w rozpoznawanej skardze wyroków NSA, tj. z 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16, mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd podkreśla, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie. Dlatego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje też podnoszona w skardze kwestia polityki udzielenia zezwoleń dla innych niż Uczestnik przedsiębiorców bowiem obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu przez organ okoliczności sprawy, nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zezwoleń/odmowy w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06, LEX 290139). Zasadnie zatem przyjął organ, że Skarżący nie przedstawił konkretnych i przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że rzeczywiście istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim z pewnością nie może być ogólnikowe stwierdzenie Skarżącego, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.