VI SA/Wa 2149/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr O/KR.Z-3.4241.13.21.2022.al.3 w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. C. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis od skargi uiszczony w wysokości 200 zł (dwieście złotych).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. (nr [...]) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwany "Generalnym Dyrektorem DKiA") nie udzielił Panu J. C. (dalej zwanemu "Skarżącym") zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki w celu obsługi komunikacyjnej projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu powyższej decyzji pouczono Skarżącego, że stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który należy złożyć do Generalnego Dyrektora DKiA w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, a jeżeli strona nie chce skorzystać z prawa do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to może wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 12 kwietnia 2022 r. Pismem z 28 kwietnia 2022 r. (data nadania w placówce pocztowej – 29 kwietnia 2022 r.) Skarżący złożył do Generalnego Dyrektora DKiA wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Z uwagi na złożenie tego wniosku po terminie, Generalny Dyrektor DKiA w piśmie z 31 maja 2022 r. zawiadomił Skarżącego na podstawie art. 15zzzzzn² ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wyznaczył Skarżącemu termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei pismem z 24 maja 2022 r. (nadanym w dniu 25 maja 2022 r. w urzędzie pocztowym) Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (za pośrednictwem Generalnego Dyrektora DKiA) skargę na wskazaną decyzję z 7 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor DKiA wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Prawomocnym postanowieniem z 2 września 2022 r. (sprostowanym postanowieniem z 9 stycznia 2023 r.) o sygn. akt III SA/Kr 933/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził swą niewłaściwość miejscową i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl natomiast art. 52 § 2 ppsa przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z kolegi zgodnie z art. 52 § 3 zdanie pierwsze ppsa, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Należy zauważyć, że art. 52 § 3 zdanie pierwsze ppsa dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronom wybór środka ochrony prawnej, co nie oznacza jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego. Skargę do sądu można bowiem wnieść tylko wtedy, gdy strona nie korzysta ze złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2019 r. o sygn. akt I OZ 1169/19). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Taka argumentacja byłaby jednak wprost niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 ppsa, który wymaga od strony jasnego wyboru, w jakim trybie będzie domagała się ona ochrony, a więc czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 lutego 2020 r. o sygn. akt II GSK 28/20 i z 17 listopada 2022 r. o sygn. akt II GSK 1514/22). Reasumując stwierdzić należy, że art. 52 § 3 ppsa, dopuszczający jako wyjątek możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w pierwszej instancji, zgodnie z zasadami wykładni prawa nie może być interpretowany rozszerzająco. Wprowadzając omawiany przepis, ustawodawca zmierzał wyłącznie do przyznania stronie uprawnienia do dokonania wyboru, czy chce wyczerpać drogę administracyjną (przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), czy też chce z niej zrezygnować i z pominięciem wniosku od razu wnieść skargę do sądu administracyjnego. Konsekwencje tego wyboru obciążają stronę. Wykluczone jest, aby strona korzystała z prawa do zaskarżenia danego aktu niejako "dwutorowo", tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz na skutek skargi wniesionej na decyzję nieostateczną. W rozpoznawanej sprawie od zaskarżonej decyzji z 7 kwietnia 2022 r. Skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora DKiA w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Natomiast jeżeli skarżący nie chciał korzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to mógł wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Generalnego Dyrektora DKiA w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący w pierwszej kolejności pismem z 28 kwietnia 2022 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym należało uznać, że Skarżący wybrał administracyjny tryb zaskarżenia decyzji z 7 kwietnia 2022 r. Z tego powodu wniesienie na tę samą decyzję w dniu 25 maja 2022 r. (czyli po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skargi do Sądu należało uznać za niedopuszczalne, a skarga taka podlega odrzuceniu. Wskazane wyżej przepisy nie dopuszczają bowiem możliwości wniesienia przez stronę zarówno wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargi do sądu administracyjnego. Jak podkreślono wyżej, skargę do sądu można wnieść tylko wówczas, gdy strona nie korzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa, odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 ppsa. Z przepisów tych wynika, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, przy czym postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Sąd nie uwzględnił wniosku Generalnego Dyrektora DKiA o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przepisy prawa nie określają, że organ administracji publicznej jest uprawniony do domagania się od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w przypadku odrzucenia skargi.