VI SA/Wa 2074/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję

A. S.A. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", Spółka" lub "Wnioskodawca") wnioskiem z dnia 22 marca 2022 roku zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ" lub "Organ") o wydanie interpretacji indywidualnej na podstawie art. 109a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity Dz. U. 2021 r. poz. 162, ze zm., zwanej dalej: "Prawem przedsiębiorców"). W stanie faktycznym wskazała, że jest spółką akcyjną i na podstawie jednostronnego oświadczenia woli, mocą uchwały członków zarządu, udzieliła prokury osobom fizycznym oraz przyznała prokurentom wynagrodzenie. W tej sytuacji zwróciła się z zapytaniem, czy w opisanym stanie faktycznym jest zobowiązana do zgłoszenia prokurentów do ubezpieczenia zdrowotnego i naliczania składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu wypłacanego prokurentom wynagrodzenia przyznanego im uchwałą zarządu, w świetle art. 66 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Wnioskodawcy, skoro w art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, objęte obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego są jedynie osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie - nie ma on obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego prokurentów, gdyż prokura, w myśl art. 1091 (i następnych) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku, poz. 1360, dalej też jako "k.c.") jest pełnomocnictwem udzielonym przez przedsiębiorcę, które swoim zakresem obejmuje umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] maja 2022 roku nr [...], uznał za nieprawidłowe stanowisko Spółki. Prezes NFZ wskazał, że prokurent pełni swoją funkcję, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm., dalej tez w skrócie jako "k.s.h.") - w oparciu o akt powołania. Stąd należy stosować do niego przepisy art. 66 ust 1 pkt 35 a ustawy o świadczeniach. Organ zwrócił nadto uwagę, że uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach wskazywało na zamiar prawodawcy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym podmiotów pobierających wynagrodzenie, m.in. członków zarządu spółek oraz prokurentów, celem zapewnienia dodatkowych środków w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego oraz pełniejszej realizacji zasady solidaryzmu społecznego (druk sejmowy nr 1532 i 1532-A). W wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] maja 2022 roku Spółka zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że prokurent uzyskujący wynagrodzenie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, podczas gdy nie są spełnione przesłanki warunkujące powstanie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu prokurenta, który uzyskuje wynagrodzenie, nie można zaliczyć do kategorii "osób powołanych do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, którego z tego tytułu pobierają wynagrodzenie. Prokurent nie jest bowiem osobą powołaną do pełnienia funkcji - prokura jest pełnomocnictwem, które jest udzielane przez przedsiębiorcę, a sam prokurent nie działa na podstawie powołania do pełnienia funkcji, lecz na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, stanowił art. 109a ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 34 ust. 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców. I tak w myśl. art. 109a ust. 1 ustawy oświadczeniach Prezes Funduszu wydaje interpretacje indywidualne, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, w zakresie spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Interpretacje indywidualne wraz z wnioskiem o wydanie interpretacji, po usunięciu danych identyfikujących wnioskodawcę oraz inne podmioty wskazane w treści interpretacji, Fundusz niezwłocznie zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei zgodnie z przywołanym art. 34 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (ust. 2). W myśl ust. 3 przywołanego przepisu przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. 4. Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej zawiera także: 1) firmę przedsiębiorcy; 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) adres do korespondencji, w przypadku gdy jest on inny niż adres siedziby albo adres zamieszkania przedsiębiorcy. Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Nadto do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (ust. 16). Zgodnie z kolei z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."). Z kolei w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż stanowisko Prezesa NFZ zawarte w zaskarżonej decyzji należało uznać za wadliwe. Podstawą żądania wydania interpretacji indywidualnej przez stronę był przepis art. art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie składania wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, jak i w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają: osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie. Co istotne, iż przepis ten w powyższym brzmieniu został wprowadzony do ustawy o świadczeniach na mocy art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 2021 r. (Dz.U.2021.2105), zmieniającej ww. ustawę z dniem 1 stycznia 2022 r. Jednakże ta wersja przepisu już nie jest aktualna, ponieważ na mocy art. 10 ust. 4) ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw w art. 66 w ust. 1 pkt 35a otrzymał brzmienie: "35a) osoby powołane do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania oraz prokurenci, które z tego tytułu pobierają wynagrodzenie podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym niezależnie od kwalifikacji do źródła przychodu w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128, z późn. zm. ), z wyłączeniem osób uzyskujących przychody, o których mowa w art. 13 pkt 5 lub 6 tej ustawy, których roczne wynagrodzenie z tego tytułu nie przekracza kwoty 6000 zł". Przepis w powyższym brzmieniu wszedł w życie 1 lipca 2022 r. Widać zatem, że ustawodawca uznał za niezbędne wprowadzenie nowej kategorii podmiotów, czyli prokurentów, którzy podlegają z mocy prawa obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Należy przy tym zauważyć, iż użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz" poprzedzającego wyraz "prokurenci" oznacza, iż ustawodawca uznał tą kategorię podmiotów za dotychczas nieobjętą hipotezą normy prawnej zawartej w omawianym przepisie. Abstrahując od powyższego, Sąd stanął na stanowisku (analogicznym jak w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 sierpnia 2022 roku, sygn. akt VI SA/Wa 1195/22), że zgodnie z treścią przepisu art. art. 66 ust. 1 pkt 35a ustawy o świadczeniach w dotychczasowym brzmieniu (tj. bez wyszczególnienia nowego podmiotu, jakim są prokurenci) brak było podstaw do domniemania, iż z woli ustawodawcy byli oni grupą w hipotezie tego przepisu niejako "domyślnie" ujętą. Skoro mowa w niej o powołaniu do pełnienia funkcji na mocy aktu powołania, to zdaniem Sądu, chodzić mogło wyłącznie o funkcje w znaczeniu organizacyjno-prawnym w ramach struktury spółki kapitałowej. Pojęcie prokury, jako szeroko pojętego pełnomocnictwa upoważniającego do działania w imieniu i na rzecz mocodawcy – spółki – lecz jednak w stosunkach zewnętrznych – w ramach takiego rozumienia pojęcia "pełnienia funkcji", zdaniem Sądu, się nie mieści. Prokurent nie pełni w sensie prawnym "funkcji" w stosunkach wewnętrznych spółki, lecz jest z nią związany stosunkiem pełnomocnictwa. Innymi słowy, prokura, będąca rodzajem pełnomocnictwa obejmuje wyłącznie stosunki zewnętrzne pomiędzy osobami trzecimi, a mocodawcą, czyli skupia się na przekazywaniu na zewnątrz woli mocodawcy (dysponenta) i reprezentowaniu przedsiębiorcy w stosunkach prawnych z podmiotami trzecimi (p. wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...]). Warto przy tym nadmienić, iż powołanie prokurenta wymaga zgody wszystkich członków zarządu, natomiast odwołać prokurę może każdy członek zarządu (art. 371 § 5 k.s.h.), podczas gdy, zgodnie z dyspozycją art. 368 § 4 k.s.h., członków zarządu zarówno powołuje, jak i odwołuje rada nadzorcza (chyba że statut spółki stanowi inaczej). Należy zaznaczyć, iż również z uwagi na konieczność zapewnienia zasady zaufania obywateli, także tych, prowadzących działalność w formie spółek prawa handlowego, do organów władzy państwowej, nieprawidłowym byłoby ustalenie, iż pomimo wprowadzenia kategorii prokurentów do przepisu art. art. 66 w ust. 1 pkt 35a dopiero z dniem 1 lipca 2022 r, na mocy ustawy nowelizującej, kategoria ta miałaby być objęta obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z mocy ustawy także i za okres wcześniejszy. Rodziłoby to bowiem po stronie podmiotów prowadzących taką działalność obowiązki – także o charakterze danin publicznych – w stanach faktycznych, wprost w przepisach prawa niewymienionych. Jest to w ocenie Sądu działanie nieprawidłowe i godzi w porządek prawny wynikający z mogących powstać na tym tle rozbieżnych interpretacji prawnych, co narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa. Wykładnia celowościowa, prowadzona w zaskarżonej decyzji (str. 4), z powołaniem na uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej, nie zasługuje w tej sytuacji na akceptację, skoro sam ustawodawca uznał, iż – być może wbrew zamierzeniom autorów normy w jej poprzednim brzmieniu – dyspozycja ww. przepisu nie obejmuje prokurentów, co następnie skorygował, wprowadzając ostatnią nowelizację. Reasumując, aczkolwiek stanowisko Skarżącej zawarte we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej straciło swoją aktualność wobec ostatniej nowelizacji omawianego przepisu ustawy o świadczeniach, to należy stwierdzić, iż było ono zasadne tak na dzień jego złożenia, jak i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, która w związku z tym musiała być uznana za naruszającą prawo materialne w stopniu mającym wpływ na jej prawidłowość. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie nie zachodziła potrzeba rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, gdyż w niniejszej sprawie wpis sądowy nie był wymagany z uwagi na zwolnienie ustawowe przewidziane w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a, zgodnie z którym strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Jak wskazano przy tym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 2/15, przez sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę z zakresu ubezpieczeń zdrowotnych.