VI SA/Wa 2071/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 122, póz. 593 ze zm. dalej jako ustawa o sko) po ponownym rozpoznaniu odwołania M. M. i W. M. (dalej "skarżący" od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie: 1. zezwolenia M. M. i W. M. na zajęcie pasa drogi publicznej; 2. ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego; 3. ustalenia opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym; 4. ustalenia terminu i sposobu wniesienia opłaty, uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w części zawartej w punktach 1, 2 i 3 i orzekło o: 1. zezwoleniu M. M. i W. M. na zajęcie pasa drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego oraz w pobliżu tego przejścia, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej [...], o łącznej powierzchni 298,70 m2, na okres od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. na prawach wyłączności (w celu funkcjonowania zorganizowanego targowiska w przejściach podziemnych i naziemnego); 2. ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego, zgodnych z pkt. 1.1/, 1.3/ - 1.17/ oraz punktem 2/ warunków zajęcia pasa drogowego określonych w decyzji [...] z dnia [...] września 2011 r., nadto ustalił, iż zobowiązani są do użytkowania zajętego pasa drogowego jedynie na cel określony w decyzji; 3. ustaleniu opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 8.440,10 zł (osiem tysięcy czterysta czterdzieści złotych 10/100), natomiast w pozostałej części - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. i W. M. wystąpili do Zarządu Dróg Miejskich w [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie, w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r., pasa drogowego zlokalizowanego w przejściu podziemnym pod ul. [...] w rej. [...] o łącznej powierzchni 298,7 m2, obejmującej: 249,09 m2 powierzchni poziomu podziemnego (kioski, szalet) oraz 49,61m2 powierzchni pawilonów naziemnych. W uzupełnieniu wniosku skarżący skrócili wnioskowany czas zajęcia pasa drogowego na okres od [...] do [...] czerwca 2011r. i wskazali, iż opłata za zajęcie pasa drogowego winna zostać ustalona w oparciu o Uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r., w szczególności z uwzględnieniem brzmienia pozycji 9b, kolumna 1D oraz 1E załącznika nr 2 do uchwały. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] działający w imieniu Prezydenta [...] Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w punkcie 1 decyzji zezwolił wnioskodawcom na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. [...] o pow. 543,89 m2 na okres 30 dni: od dnia [...] czerwca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r.; w punkcie 2 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego określone w załączniku nr 2 do decyzji; w punkcie 3 ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego pod targowisko w wysokości 16.316,70 zł; w punktach 4 i 5 określił warunki wniesienia opłaty. Skarżący M. M. i W. M. złożyli odwołanie od ww. decyzji wnosząc o: jej zmianę w części ustalającej powierzchnię zajęcia oraz ustalenie nowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, adekwatnej do wnioskowanej powierzchni; uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozstrzygnięcia ustalającego warunki zajęcia pasa drogowego poprzez orzeczenie zwrotu co najmniej 50% kosztów energii elektrycznej zużytej do oświetlenia ogólnodostępnej części przejścia podziemnego niewykorzystywanego na prowadzenie działalności gospodarczej oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty w wysokości 16.316,70 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w punktach 1, 2 i 3 oraz orzekło: w punkcie 1 o zezwoleniu M. i W. M. na zajęcie pasa drogi publicznej na obszarze przejścia podziemnego oraz w pobliżu tego przejścia, zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. [...], o łącznej powierzchni 298,70 m2, na okres od [...] czerwca do [...] czerwca 2011 r., na prawach wyłączności (w celu funkcjonowania pawilonów handlowych); w punkcie 2 o ustaleniu warunków zajęcia pasa drogowego, zgodnych z punktami 1.1, 1.3 - 1.17 oraz punktem 2 warunków zajęcia pasa drogowego określonych w decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r.; w punkcie 3 o ustaleniu opłaty za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 10.449,30 zł; w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję I instancji. Powyższą decyzję skarżący uczynili przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. Skargę (sygn. akt VI SA/Wa 587/13). Skargę kasacyjną od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie złożyli M. i W. M. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie o sygn. akt II GSK 167/14 w pkt. 1 uchylił zaskarżony wyrok, w pkt. 2 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 3 postanowił o kosztach. W uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącym, że w podstawie prawnej skarżonej decyzji, częściowo uchylającej decyzję I instancji, a częściowo utrzymującej ją w mocy powołano jedynie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (będący podstawą uchylenia decyzji i orzeczenia reformatoryjnego, co do istoty sprawy), nie powołano natomiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (będącego podstawą utrzymania decyzji w mocy), a Sąd I instancji braku tego nie dostrzegł. NSA uznał jednak, że nie miało to żadnego wpływu na wynik sprawy. Wszystkie pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego Sąd uznał za bezzasadne. Dalej NSA za trafny uznał zarzut dotyczący błędnego naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w świetle treści Załącznika nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], określającego stawki za zajęcie pasa drogowego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że SKO przyjęło niewłaściwą podstawę ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, gdyż do jej wyliczenia zastosowało stawkę z poz. 14 uchwały, odnoszącą się do "innych celów", a nie stawki określone w poz. 9a Załącznika nr 2 do powołanej uchwały. Dlatego też uznał, że decyzja SKO w kwestii dotyczącej naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego narusza art. 40 ust. 3 w związku z ust. 8 u.d.p. w związku z pkt. 9 załącznika nr 2 do powołanej uchwały. Sąd II instancji podzielił też stanowisko skarżących, zgodnie z którym, podstawą wyliczenia opłaty, powinna być stawka określona w pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] "zorganizowane targowiska", a nie jak przyjęto w decyzji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tej kwestii, pkt 14 Załącznika nr 2 do uchwały - "inne cele". Wskazując, że skoro w uchwale wymienione zostało 13 celów, a wśród nich znajduje się cel na jaki wnioskodawcy chcieli zająć pas drogowy, to błędne było ustalenie opłaty na innej podstawie. Dodatkowo NSA zwrócił uwagę, że przyjęcie podstawy wyliczenia opłaty niekorzystnej dla odwołujących się, było działaniem sprzecznym z treścią art. 139 k.p.a. W wytycznych dla organu administracji NSA nakazał SKO wziąć pod uwagę, że nie było kwestionowane przez skarżących w skardze i w zarzutach kasacyjnych rozstrzygnięcie przyjęte w zaskarżonej decyzji, co do wielkości powierzchni objętej wnioskiem i decyzją i w tej kwestii było ono w sposób oczywisty prawidłowe. Zwrócił też uwagę, że decyzja administracyjna, w szczególności taka jak dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, powinna być precyzyjna, jednoznaczna i sformułowana w sposób wykluczający spory co do praw i obowiązków strony. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczył również treść art. 40 u.d.p. Następnie organ wskazał, że w uprzednio wydanej decyzji ustalono, że możliwe jest wydanie zezwolenia jedynie na taką powierzchnię zajęcia, o jaką wnioskowały strony. Z tych względów SKO zezwoliło stronom na zajęcie pasa drogowego o powierzchni łącznej 298,70 m2. Z uwagi na wiążący charakter orzeczenia NSA, SKO zastosowało stawkę opłaty za zajecie pasa drogowego drogi wojewódzkiej z pkt. 9 – "zorganizowane targowiska" z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] i ustaliło opłatę za zajęcie psa drogowego w kwocie 8.440,10 zł. Od wymienionej na wstępie decyzji M. M. i W. M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 pkt 4, art. 39 ust. 4, art. 4 pkt 14, u.d.p., art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz § 4 i § 60 - 67 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 63, poz. 735) polegające na tym, że SKO nie przyznało uprawnień wnioskodawcom za utrzymywanie ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne; 2) art. 6, 77, 107 i 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a przede wszystkim nie rozpatrzenia zarzutów podnoszonych w odwołaniu; 3) art. 20 pkt 4 w zw. z art. 39 ust. 4 u.d.p. poprzez jego pominięcie oraz błędne ich przyjęcie i niewłaściwe zastosowanie; W uzasadnieniu skarżący wskazali, że SKO nie ustosunkowało się merytorycznie do wniesionego odwołania, a także nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Skutkowało to nie wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn braku przyznania uprawnień za utrzymywanie przejścia podziemnego. Skarżący wskazywali, że obowiązek ten należy do zarządcy drogi i został określony w art. 20 pkt 4 u.d.p. Mimo to wykonywany był przez adresatów decyzji od [...] lipca 2008 r. do dnia wniesienia skargi. Dalej wywodzili, że SKO celowo pominęło okoliczność, że do obowiązków zarządcy drogi należą czynności wymienione w art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, a także nie wyjaśniło, dlaczego w swoim rozstrzygnięciu nie przyznało uprawnienia skarżącym do rozliczenia zużycia opłat energii elektrycznej za oświetlenie ogólnodostępnej części powierzchni komunikacyjnej przejścia podziemnego, którego koszty w całości ponosili skarżący, pomimo, że obowiązek ten jest obowiązkiem zarządcy drogi, co wynika z art. 20 pkt 4 u.d.p. w zw. z § 1 § 4 i § 60 do 67 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. Następnie skarżąca poczyniła zarzuty dotyczące naruszenia przez organ konstytucyjnych zasad, wynikających z art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP, a także naruszenia przez organ przepisów postepowania tj. art. 6, 7, 77, 107 i 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]związane było oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 167/14. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając ponownie sprawę obowiązane było do uwzględnienia "oceny prawnej" dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 153 p.p.s.a. Mieści się tu, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem wskazania co do dalszego postępowania, działania podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 959/13 publ. LEX nr 1384916). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 167/14 wskazał m.in., że rozstrzygnięcie SKO co do wielkości powierzchni objętej wnioskiem oraz decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego było prawidłowe. W wyroku zakwestionowana została natomiast podstawa prawna zastosowanej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zamiast zastosowanej stawki z poz. 14 Załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z [...] marca 2011 r. – "inne cele", winna zaś być zastosowana stawka z tegoż załącznika z poz. 9 – "zorganizowane targowiska w przejściach podziemnych i naziemnych". W ocenie Sądu skarga na decyzję SKO z dnia [...] maja 2015 r. nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, obowiązany był przede wszystkim do skontrolowania, czy organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję działał w trybie związania wydanym wyrokiem i czy treść wydanej decyzji odpowiada wytycznym jakie w swoim orzeczeniu zawarł Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję zastosowało się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, SKO uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. w części zawartej w punktach 1, 2 i 3 i orzekło odpowiednio w pkt 1 i 2 jak w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., a w pkt 3 ustaliło opłatę za zajęcie terenu w pasie drogowym w wysokości 8.440,10 zł, zgodnie ze stawką wynikającą z poz. 9 załącznika nr 2 do uchwały nr [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że w wydanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie SKO co do wielkości powierzchni objętej wnioskiem stron oraz decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Natomiast wszystkie podniesione zarzuty dotyczące naruszenia zasad konstytucyjnych oraz naruszenia prawa procesowego zostały przez niego uznane za nieusprawiedliwione lub nie mające wpływu na wynik sprawy. W związku z powyższym, analizując powołane w rozpoznawanej skardze zarzuty, Sąd uznał je za niewystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo i wszechstronnie wyjaśnia przyczyny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), które zapadło po zebraniu i rozpoznaniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 k.p.a. Nietrafnie również, zdaniem Sądu, skarżący wywodzą o naruszeniu zasad konstytucyjnych, w tym zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady równego traktowania czy też zasady legalizmu. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących nakazu ponoszenia przez skarżących pełnych kosztów utrzymania ogólnodostępnej części przejścia podziemnego Sąd uznał twierdzenia skarżących za bezzasadne. Żadna z części zaskarżonej decyzji nie nakładała na skarżących wspomnianego obowiązku, na co zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt II GSK 167/14), wskazując, że takie rozstrzygnięcie nie wynika ani z decyzji I ani II instancji. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 4 u.d.p., utrzymanie obiektów i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, należy do ich posiadaczy. Wskazał, że z ww. przepisu nie wynika obowiązek ponoszenia kosztów utrzymywania czystości i oświetlenia w całym przejściu podziemnym przez podmiot zajmujący jedynie jego część. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.