VI SA/Wa 2054/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi spółki [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [....] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3, lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt. 11 oraz § 5 ust. 1 pkt. 6 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w W.(dalej: spółka, strona, skarżąca) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: [...]WITD) z [...] stycznia 2020r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: W dniu [...] października 2019 r. na ul. [...] w L. zatrzymano do kontroli czteroosiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Samochodem tym kierował P. N., który wykonywał przewóz drogowy na trasie [...] skrzyżowanie ul. [...] i al. [....] z ładunkiem kruszywa budowlanego (ładunek podzielny) w imieniu i na rzecz firmy [...]. Załadowcą oraz odbiorcą przewożonego towaru była spółka. Kontrolę udokumentowano protokołem z [...] października 2019 r. Po przeprowadzeniu postępowania, [...]WITD decyzją z [..] stycznia 2020 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości więcej niż o 20%. Stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) o 5,04 t (37,04 t, czyli o 15,757%) oraz nacisku na podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego o 3,82 t (22,82 t po odjęciu 2 % zaokrąglonych o 0,1 t w górę, czyli o 20,11 %). W odwołaniu strona podnosiła, że decyzja [...]WITD została wydana z naruszeniem przepisów art. 140aa ust 1 p.r.d., rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. poprzez błędne uznanie, że parametry niezbędne do określenia, czy dany pojazd jest nienormatywny czy też nie, znajdują się w § 5 ww. rozporządzenia. Ponadto zarzuciła błędne uznanie rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. za przepis o drogach publicznych w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. W przepisach p.r.d. nie znajdują się jakiekolwiek przepisy dotyczące dopuszczalnych parametrów dla osi wielokrotnych. W związku z powyższym wnosiła o uchylenie nałożonej kary i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyjaśnił, że w sprawie, jak rozpatrywana, kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d. Okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione zostały w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Wysokość tych kar określa w sposób sztywny art. 140ab p.r.d.. Organ nie ma więc możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej. W tej sytuacji, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a., nie mają zastosowania regulacje art. 189 k.p.a. i art. 189e oraz art. 189f k.p.a. GITD podał też, że na mocy art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych (zdefiniowanych w art. 2 pkt 35a p.r.d.) bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z: warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Kara ta na mocy art. 140aa ust. 3 p.r.d. nakładana jest m.in. na: podmiot wykonujący przejazd (pkt 1); podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (pkt 2). Ponadto zauważył, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. dmc pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku pojazdu samochodowego o liczbie osi większej niż trzy - 32 t. Natomiast dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych, przy odległości (d) między osiami składowymi nie mniejszej niż 1,30 m i nie większej niż 1,80 m lub w przypadku pojazdów, o których mowa w § 4 ust. 2, nie większej niż 2,00 m (1,30 Pojazd został zważony przy pomocy stacjonarnej wagi do pomiarów dynamicznych [...]. o nr fabrycznym [...]. Waga ta w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w L. z datą ważności do 30 kwietnia 2021 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GITD podkreślił, że przy ustalaniu kategorii wymaganego zezwolenia kieruje się wymiarami, masą, naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określonymi w zał. nr 1 do p.r.d. Organ dokonuje wyboru kategorii zezwolenia, której posiadanie zwalniałoby stronę postępowania z konsekwencji prawnych z art. 140ab ust. 1 p.r.d. Ustalając kategorię zezwolenia, którą powinna legitymować się strona, organ kieruje się następującymi kryteriami: rodzajem drogi na której stwierdzono nienormatywność pojazdu, rodzajem parametrów normatywnych pojazdów, od spełnienia których ustawodawca uzależnił uzyskanie zezwolenia (parametry te nie mogą być przekroczone, czyli muszą być normatywne), rodzajem parametrów nienormatywnych pojazdów, od spełnienia których ustawodawca uzależnił uzyskanie zezwolenia (mogą one zostać przekroczone, ale jedynie do górnej granicy określonej przepisami prawa). Kolejną czynnością jest zakwalifikowanie przekroczonego parametru do kategorii zezwolenia, dla której możliwe byłoby jego uzyskanie i które nie przekraczałoby maksymalnych, ściśle określonych wielkości dla danej kategorii zezwolenia. Jeżeli mimo tego nie jest możliwe ustalenie kategorii zezwolenia od I do VI, to kwalifikacja stwierdzonego naruszenia jest dokonywana w oparciu o zezwolenie kategorii VII. Gdy kontrolowany pojazd nie spełnia warunków normatywnych lub warunków nienormatywnych albo poruszał się po kategorii drogi, dla której nie przewidziano przekroczenia parametru ustalonego podczas kontroli dla kategorii zezwoleń od I do VI, to wówczas możliwa jest kwalifikacja prawna stwierdzonego naruszenia jedynie w oparciu o brak zezwolenia kategorii VII. Zezwolenie na tę kategorię wydaje się bowiem, gdy przekroczono wielkości dopuszczalnych odstępstw określonych w zezwoleniach kategorii VI. Przy dokonywaniu kwalifikacji kategorii zezwolenia bez znaczenia jest kwestia podzielności ładunku, z uwagi na treść art. 140ab ust. 2 p.r.d. Omawiając treść 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. przedstawił, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i dmc. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów. Decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają zwykle właśnie załadowcy wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Przecież to nie przewoźnik ustala warunki transakcji (ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony), gdyż o tym decydują strony transakcji. Przepis 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. stanowiący podstawę do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, jako przesłanki warunkujące odpowiedzialność załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Według GITD przez wpływ należy rozumieć bezpośredni i realny związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem, a zachowaniem podmiotu wykonującego przejazd. Zdaniem tego organu załadowanie przez załadowcę zbyt dużej ilości towaru było warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do powstania naruszenia. Ponadto uważał, że załadowca powinien zawsze upewnić się czy podmiot wykonujący przejazd posiada zezwolenie, a ponadto sprawdzić, czy pojazd po załadunku będzie mógł poruszać się po drogach publicznych na podstawie okazanego zezwolenia. Podniósł także, że chociaż podmiot będący załadowcą nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym ładunek jest przewożony poza terenem przedsiębiorstwa, to mimo tego załadowca powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm. Dopuszczalne masy całkowite pojazdów oraz naciski osi wielokrotnych pojazdów określone zostały w rozporządzeniu z 31 grudnia 2002 r. Odwołując się do orzecznictwa, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnił, że posługując się pojęciami nieostrymi: "godzenie się", "wpływ" ustawodawca wprowadził wymóg, aby to godzenie się na powstanie naruszenia lub wpływ na jego powstanie wynikało jednoznacznie z okoliczności sprawy i dowodów w niej zgromadzonych. Z okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ma jednoznacznie wynikać, że nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu. Godzeniem się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu przez załadowcę jest sytuacja, gdy nie podął on żadnych działań celem ustalenia, czy pojazd po załadunku nie stał się pojazdem nienormatywnym. Natomiast z wpływem na naruszenie mamy do czynienia wówczas, gdy załadowca w taki sposób rozmieszcza ładunek, że powoduje to przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu. Z treści art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że ustawodawca posłużył się formułą językową "naciski osi", według której przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jednej osi pojazdu jest koniecznym i wystarczającym warunkiem nałożenia kary. Ponadto, skoro w zbiorze przedmiotu naruszenia znajdują się "pojazdy nienormatywne" to tym bardziej dyspozycja art. 140aa ust. 1 p.r.d. będzie miała zastosowanie do pojazdu nienormatywnego. Dokonywanie wykładni danego przepisu nie może następować w oderwaniu od pozostałych przepisów zawartych w omawianej ustawie. W myśl art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. ruch "pojazdu" nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mówi pkt 1. Z kolei z art. 64 ust. 2 p.r.d. wynika zakaz przewozu "pojazdem" nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Konsekwencją nieprzestrzegania wyżej wymienionych przepisów, jest kara pieniężna nałożona na mocy art. 140aa ust. 1 p.r.d. Zatem w równym stopniu dotyczy to sytuacji skontrolowanego "pojazdu" oraz "pojazdów", tak jak i "nacisku na osi", i "nacisków osi". Z przepisu art. 2 pkt 57 p.r.d. definiującego nacisk osi w powiązaniu z powyższymi przepisami przekroczenie nacisku należy odnosić zarówno do osi pojedynczej, jak i wielokrotnej, napędowej, nienapędowej, czyli każdej osi pojazdu. Za "pojazd nienormatywny" może być uznany zarówno pojazd, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jak i również pojazd, którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy zawierając w treści definicji "lub". Jakkolwiek rozporządzenie z 31 grudnia 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji art. 66 ust. 5 p.r.d., nie sposób przyjąć, że zawarte w jego treści wartości dopuszczalnych norm nie obowiązują. Przepisy tej ustawy określają warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu po drogach publicznych oraz zasady poruszania się po tych drogach. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do p.r.d. i określa warunki, na jakich pojazd może być w ogóle dopuszczony do ruchu po drogach publicznych, a zatem oczywistym jest, że należy za podstawę mieć normy zawarte w tym rozporządzeniu. Przepisy p.r.d. wskazują definicję pojazdu nienormatywnego, jak też sankcję za przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustawa ta również wskazuje, jaki pojazd może być w ogóle dopuszczony do ruchu, odwołując do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy podkreślić, że w ww. rozporządzeniu wskazano maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów i zostały one zaczerpnięte wprost z dyrektywy 96/53/WE. Dyrektywa ta określa maksymalne dopuszczalne wymiary, masy i naciski w ruchu drogowym. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów nie powinno być podstawą do sankcjonowania przekroczenia, skoro są to normy maksymalne w ruchu w całej Unii Europejskiej. Normy nacisków osi określone w art. 41 u.d.p. są przepisami lex specialis w stosunku do ogólnych warunków określonych przez p.r.d. wraz z rozporządzeniem wykonawczym. Z definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika też, że załadowca godząc się na przekroczenie dmc pojazdu miał pełną świadomość, że wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy -Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915; dalej: p.p.), nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. W myśl z kolei art. 55a ust. 1 pkt 2 ww. aktu, zabrania się nadawcy, zlecania przewozu drogowego przesyłki towarowej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia na taki przewóz. Z przepisami tymi koresponduje art. 61 p.r.d., który precyzuje, w jaki sposób należy dokonywać załadunku. Przepis ten nie wskazuje podmiotu odpowiedzialnego za prawidłowe rozmieszczenie ładunku, jednak taki obowiązek jest nakładany na załadowcę, na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z załącznikiem do ustawy p.r.d. Ustawowe zalecenia odnośnie umieszczania ładunku na pojeździe niewątpliwie więc dotyczą załadowcy, który wszak za odpowiedni załadunek odpowiada, stosownie do ww. przepisów. Tym samym w przypadku braku stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, załadowca powinien podjąć wszelkie niezbędne działania aby nie dopuścić do sytuacji, w której wyjeżdżające od niego pojazdy są nienormatywne. W niniejszej sprawie, GITD stwierdził, że na podstawie zeznań kierowcy została ustalona organizacja załadunku. Według nich załadunku dokonywali pracownicy załadowcy koparką, a kierowca nie miał wpływu na rozmieszczenie ładunku na skrzyni ładunkowej. Ponadto pojazd był ważony po załadunku, jego całkowita masa po załadunku według dokumentu [....] wystawionego przez załadowcę wyniosła 37.920 kg. W ocenie GITD materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że spółka jako załadowca towaru, miała wpływ oraz godziła się na powstanie stwierdzonych naruszeń. Z zeznań kierowcy wynikało, że pracownik załadowcy dokonywał załadunku towaru, pojazd był ważony przez załadowcę przed wyjazdem na drogę publiczną. Po opuszczeniu terenu załadowcy kierowca nie przemieszczał ładunku, ani nie dotankowywał pojazdu. Strona dokonała ważenia pojazdu, co zawarła w dokumencie [...]. Mimo wiedzy, że masa całkowita pojazdu po załadunku wyniosła 37.920 kg załadowca pozwolił na opuszczenie terenu załadunku przez pojazd, mając pełną świadomość, iż jest pojazdem nienormatywnym. Zdaniem GITD ta okoliczność jednoznacznie dowodziła, że strona miała wpływ, w dodatku znaczący, na powstanie naruszeń przepisów dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu. W ten sposób załadowca pośrednio miał swój wkład w pogorszenie się nie tylko stanu technicznego dróg (w tym drogi prowadzącej do swego przedsiębiorstwa), ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem załadowca, przed opuszczeniem przez pojazd miejsca załadunku, dokonał ważenia pojazdu i pomimo przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zezwolił na opuszczenie terenu załadunku i wyjazd na drogę publiczną. Poprzez wydanie ładunku powodującego przekroczenie masy całkowitej miał wpływ na powstanie naruszenia. Zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Konkludując, zdaniem GITD analiza art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. w związku z przepisami Prawa przewozowego prowadziła do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Wszak podstawowe instrumenty do zbudowania odpowiedniego stanu prawnego pojazdu, na który dokonywany jest załadunek, spoczywają właśnie w rękach załadowcy, który kierował czynnościami załadunkowymi. To on też czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę). Dlatego też wprowadzenie regulacji umożliwiającej nakładanie kar pieniężnych na załadowców za przyczynienie się do powstania na ich terenie naruszeń prawa miało jak najbardziej racjonalne uzasadnienie. Spółka nie podzielając poglądu GITD zaskarżyła jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżyła ja w całości. Zarzuciła temu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w zw. z § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przepisów rozporządzenia za przepisy o drogach publicznych w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że parametry niezbędne do określenia, czy dany pojazd jest normatywny, czy też nie na gruncie art. 140aa p.r.d. znajdują się w § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r., a w konsekwencji nałożenie kary na stronę bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. zw. 77 § 1 k.p.a. w zakresie braku dokonania przez organ wszechstronnego zebrania i zbadania okoliczności faktycznych sprawy dotyczących oceny stopnia zawinienia przewoźnika i konieczności poniesienia przez niego odpowiedzialności, w wyniku czego organ błędnie ocenił materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty spółka wnosiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD w całości i uchylenie decyzji [...]WITD w całości i umorzenie postępowania administracyjnego wobec skarżącej, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI WSA z 25 lutego 2021r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, przy ustalaniu granic rozpoznania sprawy, należy odwołać się do art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kierując się powyższą regułą, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Kwestionowana w niniejszym postępowaniu jest decyzja o nałożeniu na skarżącą jako załadowcę ładunku na środek transportowy, kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii VII. Zdaniem organów Inspekcji Transportu Drogowego, podczas kontroli drogowej przeprowadzonej [...] października 2019 r. stwierdzono nacisk grupy osi składającej się z dwóch osi napędowych – 22,82 t, co skutkowało przekroczeniem dopuszczalnego nacisku tejże podwójnej osi napędowej o 3,82 t czyli o 20,11%. Zatem doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego o ponad 20 %, czyli doszło do naruszenia art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. Należy zauważyć, że GITD przychylił się do zarzutu spółki i przyjął, że dopuszczalny nacisk podwójnej osi napędowej spornego pojazdu mógł nie przekraczać 19 t, skoro uznał, że przekroczenie wyniosło 3,82 t. Spółka bowiem nie kwestionowała wielkości stwierdzonego przez organy nacisku podwójnej osi napędowej spornego samochodu ciężarowego – 22,82 t. Z porównania wartości przekroczenia (3,82 t) i wartości dopuszczalnego nacisku podwójnej osi (19 t) wynika, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej o 20,11 % (jak prawidłowo ustalił GITD), a nie o 19,58 %, jak podnosiła spółka, nie wykazując przy tym, w jaki sposób tę wartość wyliczyła. Należy też zauważyć, że kierowca pojazdu podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli, w którym także zawarto wyniki ważenia pojazdu. Kierowca także nie zażądał ponownego ważenia pojazdu. Nie jest kwestionowane, że protokół kontroli drogowej sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego, jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową, co z drugiej strony winno zobowiązywać kontrolowanego do dołożenia ze swojej strony starań, żeby w protokole tym znalazły odzwierciedlenie wszystkie okoliczności stanu objętego kontrolą, w tym oświadczenia/twierdzenia kontrolowanego na ten temat. Owszem, przyjęte przez [...]WITD korekty dotyczyły ustalenia, że w pojeździe była także grupa osi składająca się z dwóch osi nienapędowych, a nie dwie oddzielne pojedyncze osie nie napędowe, czyli tak, jak tego oczekiwała spółka. Jednakże ta zmiana nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku dotyczyło podwójnej osi napędowej pojazdu. W świetle powyższych ustaleń istotne znaczenie miało rozumienie pojęcia "normatywność pojazdu" w odniesieniu do nacisku osi wielokrotnych. Zgodnie z art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Uwzględniając treść przywołanego przepisu prawa oraz sposób, w jaki sformułowane zostały zawarte w nim odesłania trzeba przyjąć, że rekonstrukcja normatywnej treści tego przepisu – której rezultat, aby mógł być uznany za prawidłowy, nie może przy tym pomijać koniecznego kontekstu odnoszącego się do istoty, celu oraz funkcji tychże odesłań, które należy oceniać również z pozycji znaczenia konsekwencji wynikających z postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17.09.1996, str. 59, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 2, str. 478, z późn. zm.; dalej: dyrektywa 96/53/WE) nie uzasadnia twierdzenia, że fakt określenia dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej w wydanym na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. rozporządzeniu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia podważa prawidłowość kwalifikowania danego pojazdu, jako nienormatywnego w sytuacji przekroczenia norm określonych w wymienionym rozporządzeniu, czy też, że w ogóle niweczy możliwość takiej kwalifikacji. Gdyby uznać stanowisko strony za prawidłowe, to skutkowałoby to dysfunkcjonalnością regulacji prawnej obowiązującej w sferze ruchu pojazdów po drogach publicznych o trudnej do przewidzenia skali (por. wyroki NSA z: 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18; 18 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 16/20; 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1093/17; 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1703/17; 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2489/16; 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; 18 lipca 2017 r. o sygn. akt II GSK 2670/15; 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2172/14; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając pogląd prawny prezentowany w ww. orzeczeniach trzeba przede wszystkim podkreślić, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca, definiując w art. 2 pkt 35a p.r.d. "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie - Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W przywołanym przepisie prawa jest bowiem mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie o "przepisach ustawy o drogach publicznych". Z brzmienia cytowanego art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika, że jego intencją było odesłanie szersze zakresowo, niż tylko odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Regulacje odnoszące się do dróg publicznych zawarte są nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie - Prawo o ruchu drogowym oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy. Z jej art. 1 jednoznacznie wynika, że zakres przedmiotowy jej regulacji dotyczy także – jeżeli nie przede wszystkim, a to zważywszy na wewnętrzna systematykę tego przepisu oraz wewnętrzną systematykę samej tej ustawy – zasad ruchu na drogach publicznych (art. 1 pkt 1). W związku z tym, że zakres przedmiotowy wymienionej ustawy odnosi się również do zasad i warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu oraz zasad i warunków jego kontroli, a także wymagań w stosunku do innych jego uczestników, to jednak zawsze chodzi przecież o ruch na drogach publicznych. Stąd też dla potrzeb stosowania tego aktu prawodawca stworzył stosowne definicje, w tym również definicję drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej, co we wskazanych przypadkach nastąpiło poprzez odesłanie odpowiednio do art. 1 i art. 8 u.d.p. (art. 2 pkt 1a; art. 2 pkt 1b). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że regulacje dotyczące dróg, które są zawarte w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie – Prawo o ruchu drogowym mają komplementarny charakter. Niezależnie od powyższych argumentów należy mieć na uwadze, że do dnia 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy – Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie p.r.d. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej już dyrektywy 96/53/WE. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do dyrektywy 96/53/WE. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z u.d.p. i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie p.r.d. niczego nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania. Zatem przepisy rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. trzeba więc traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2932/16). Wbrew więc stanowisku spółki nie jest tak, że przepisy rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Względy odnoszące się do racjonalności działań prawodawcy, a co za tym idzie również funkcjonalności przyjmowanych przez niego rozwiązań sprzeciwiają się bowiem przyjęciu z jednej strony, że pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu z drugiej zaś, że wymagania te miałyby nie obowiązywać po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, a więc podczas wykonywania przejazdów – a trzeba to podkreślić – po drogach publicznych (np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Wskazane warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu zachowują bowiem swój sens – a jest on potwierdzany również znaczeniem konsekwencji wynikających z dyrektywy 96/53/WE (por. art. 1 ust. 2) – gdy określone nimi parametry są stosowane i egzekwowane w odniesieniu do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym po drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 651/18). W związku z powyższym sąd zaakceptował stanowisko GITD co do rozumienia art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w zw. z § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. W świetle powyższego skontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym, skoro stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) o 5,04 t (37,04 t, czyli o 15,757%) oraz nacisku na podwójnej osi napędowej samochodu ciężarowego o 3,82 t (22,82 t po odjęciu 2 % zaokrąglonych o 0,1 t w górę, czyli o 20,11 %), przy czym dla wymiaru kary zasadnicze znaczenie miało przekroczenie dopuszczalnego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu. Kolejną kwestią, mającą istotny wpływ na odpowiedzialność spółki, która była załadowcą i odbiorcą ładunku przewożonego kontrolowanym pojazdem, było ustalenie, czy wykonała te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. a okoliczności lub dowody wskazywałyby, że miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.). W przypadku ustalenia wspomnianych okoliczności, na spółkę należało nałożyć karę pieniężną w wysokości określonej w art. 140ab ust. 1 w zw. z art. 140aa ust. 3 i 1 p.r.d. Organy prawidłowo ustaliły, że spółka załadowała na kontrolowany pojazd ładunek, który ważył 23.270 kg, co w powiązaniu z wagą samochodu dawało łączną wagę – 37.920 kg (kopia kwitu wagowego, k. -9 akt adm.). W tej sytuacji bez wątpienia dmc tego pojazdu zostało przekroczone (por. wpis w dowodzie rejestracyjnym pojazdu, gdzie w rubrykach F 1- F 3 wpisano 32.000 kg). Przekroczenie dmc przy uwzględnieniu wpisu w kwicie wagowym wynosiło ponad 5 t. Przy tak dużym przekroczeniu dmc (o prawie 1/5) logicznym było, że i dopuszczalny nacisk osi został przekroczony. Procedurę ważenia pojazdów z ładunkiem na terenie spółki opisał w zeznaniach kierowca (k. – 21 akt adm.), a strona w swoich wyjaśnieniach nie podważyła opisanego materiału dowodowego. Ważony był pojazd bez ładunku i z ładunkiem, aby obliczyć ciężar ładunku, a nie był już sprawdzony dowód rejestracyjny czy nie przekroczono dopuszczalnych parametrów, co skutkowało nienormatywnością pojazdu (zeznania kierowcy, k. 39 akt adm.). Okoliczność, że spółka próbowała odpowiedzialność za załadunek towarów, przewóz i rozładunek przerzucić na przewoźnika towaru, jak miałoby to wynikać z umowy nr [...] o świadczenie usług transportu drogowego towarów i załączników do niej, k. – 46- 67 akt adm.), nie powodowała w rzeczywistości takiego skutku. Nie można w tym zakresie odwoływać się do art. 43 ust. 1 p.p., który stanowi, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1). Przepisy ustawy-Prawo o ruchu drogowym, odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie może być wyłączana odpowiedzialność administracyjna na podstawie umów cywilnoprawnych. Ustawodawca w art. 140aa ust. 1 pkt 1-3 p.r.d. reguluje zasady odpowiedzialności poszczególnych podmiotów zaangażowanych w ruch pojazdu nienormatywnego. Odpowiedzialność za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia ma bowiem charakter kaskadowy. Możliwa jest odpowiedzialność nawet wszystkich uczestników przewozu naruszającego normy dotyczące przeciążenia pojazdu - tak podmiotu wykonującego sam przewóz, jak i załadowcy. Jednak odpowiedzialność przewożącego towar jest pierwszorzędna, przy czym podmiot ten ma możliwość uwolnienia się od niej w przypadkach, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 prd. Natomiast pozostali uczestnicy czynności przewozu (nadawcy, załadowcy, spedytorzy) odpowiadają za zaistniałe naruszenia wyjątkowo, tj. wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 2876/17 i przywołane w nim orzecznictwo). W przypadku załadowcy ma on podjąć wszelkie czynności, aby nie dopuścić do wyjazdu pojazdu nienormatywnego (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 549/18, Lex nr 3049122). Jak zaznaczono skarżąca nie dołożyła należytej staranności, aby pojazdy jako normatywne wyjeżdżały z jej terenu, co organ jednoznacznie ustalił. Spółka też nie wykazała, aby dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem bądź nie miała wpływu na powstanie naruszenia (art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) p.r.d. To na stronie, na mocy art. 7 k.p.a. spoczywał ciężar przedstawienia dowodów wyłączających jej odpowiedzialność,. Takie waloru nie miała umowa zawarta przez spółkę z przedsiębiorcą, jako regulująca jedynie stosunki cywilnoprawne między jej stronami. W ocenie Sądu, GITD nie dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadził postępowanie wnikliwie i wyczerpująco, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 §3 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego. Nie doszło więc do naruszenia art. 6 k.p.a. nakazującego organom działanie na podstawie przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, skargę spółki na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalono.