VI SA/Wa 1978/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...]Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie nadania uprawnień J. Z. do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności inżynieryjnej kolejowej, w zakresie kolejowych obiektów budowlanych. Przyczyną odmowy nadania uprawnień J. Z., przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, były błędy w dokumentowaniu praktyki zawodowej. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, po rozpatrzeniu odwołania, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Na wstępie Komisja zauważyła, że w dniu 10 sierpnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U poz. 768). Ustawą tą dokonano nowelizacji ustawy Prawo budowlane w zakresie nadawania uprawnień budowlanych. Z mocy art. 1 pkt 6 zmianie uległ także art. 16 ustawy Prawo budowlane stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednocześnie ustawodawca w art. 37 ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywaniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych wymienił w sposób enumeratywny rozporządzenia wydane przed 10 sierpnia 2014 r. na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych tą ustawą. Wśród nich nie ma aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 16 ustawy-Prawo budowlane. Z powyższego wynika, zdaniem organu, że w dniu 10 sierpnia 2014 r. utraciło moc rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W dniu 25 września 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz.1278) . W tymże akcie wykonawczym uregulowano zagadnienia intertemporalne. Przepis § 19 w/w rozporządzenia wprowadza generalną zasadę, w myśl której kompletne wnioski złożone przed 25 września 2014 r. podlegają weryfikacji na podstawie nowych przepisów. Według § 3 ust. 7 obecnie obowiązującego rozporządzenia, dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki jest oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. W ocenie organu, owym oświadczeniem może być dokumentowana praktyka, która miała miejsce po dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a więc praktyka odbywana po dniu 25 września 2014 r. Praktyka odbywana przed dniem 25 września 2014 r. powinna być dokumentowana wpisami dokonywanymi w książce praktyki zawodowej, potwierdzonymi przez osobę kierującą praktyką, o czym stanowi § 21 rozporządzenia. Wobec tego, zdaniem organu, że do wniosku zostały dołączone oświadczenia według wzoru, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, dokumentujące praktykę, która miała miejsce przed dniem 25 września 2014 r., nie mogą one zostać uwzględnione, albowiem dokumentować praktykę przed dniem 25 września 2014 r., winny tylko wpisy dokonywane w książce praktyki zawodowej. Te zaś nie zostały dołączone. J. Z. złożył skargę na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie nadania uprawnień J. Z. do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności inżynieryjnej kolejowej, w zakresie kolejowych obiektów budowlanych, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie skarżącego potwierdzenie praktyki w formie oświadczenia jest poprawne, albowiem zgodne jest z regulacją zawartą w rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Dowodzi tego unormowanie wynikająca z § 3 ust. 7 pkt 1 lub pkt 2 lub § 4 ust. 1 rozporządzenia. Oznacza to, że wniosek został złożony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli natomiast Okręgowa Komisja stwierdziła braki, a za takie należało uznać nieudokumentowanie praktyki, to powinna wezwać stronę w drodze postanowienia do usunięcia braków, przez udokumentowanie przebiegu praktyki zawodowej zgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wnosiła o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo podniosła, że z urzędu organowi wiadomo, że organ nie wydawał stronie książki praktyki zawodowej ani jej nie rejestrował, co było warunkiem skutecznego dokumentowania praktyki w książce praktyki zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo. J. Z. złożył wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności inżynieryjnej kolejowych obiektów budowlanych. Do wniosku dołączył oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki zawodowej. Wniosek złożył w dniu 19 lutego 2015 r. do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, działając jako organ I instancji, odmówiła nadania mu nadania uprawnień budowlanych, a Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Przyczyną odmowy nadania uprawnień budowlanych był sposób udokumentowania praktyki zawodowej, który nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Praktyka zawodowa, w ocenie organu, winna zostać udokumentowana w zarejestrowanej książce praktyki zawodowej, a nie przedłożenia oświadczenia o odbyciu praktyki wraz ze zbiorczym zestawieniem odbytej praktyki. Wynika to wprost z treści rozporządzenia. Sąd podziela stanowisko J. Z., że Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa żle interpretuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz.1278), zwane dalej "rozporządzeniem", w części dotyczącej dokumentowania praktyki, która miała miejsce przed 25 września 2014 r. tj. przed dniem wejścia wżycie rozporządzenia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określa m. in. dokumentowanie i odbywanie praktyki, a także kryteria jej uznawania. Według § 3 ust. 7 rozporządzenia, dokumentem potwierdzającym odbycie praktyki jest oświadczenie, potwierdzające odbycie praktyki zawodowej, którego wzór stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. Takowe oświadczenie skarżący złożył, co nie jest sporne. Stosownie do § 20 rozporządzenia, przepisu § 3 ust. 7 nie stosuje się do praktyki zawodowej odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Skarżący odbył praktykę zawodową po 1 stycznia 1995 r., co potwierdza oświadczenie znajdujące się w aktach administracyjnych. Wobec tego, że skarżący złożył wniosek po dniu wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia, zatem przepis § 3 ust. 7 rozporządzenia ma do niego wprost zastosowanie, albowiem nawet wnioski o nadanie uprawnień budowlanych złożone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia podlegają weryfikacji zgodnie z jego przepisami, o czym stanowi § 19 rozporządzenia. Organ przywołuje treść § 21 rozporządzenie zgodnie, z którym wpisy dokonywane w książce praktyk i potwierdzone przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. W takim wypadku książkę praktyki dołącza się do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, o którym mowa w § 5 niniejszego rozporządzenia. W opinii Komisji, oświadczeniem może być dokumentowana praktyka, która miała miejsce po dniu wejścia w życie rozporządzenia, tj. po dniu 25 września 2014 r. albowiem przepis ten działa na przyszłość. Taki wniosek Komisji nie jest uprawniony. W dniu 10 sierpnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 maja 2014. o ułatwieniu dostępu do niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768). Tegoż dnia utraciło moc rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, wydane na podstawie art. 16 ustawy prawo budowlane zgodnie z którym, praktyka była dokumentowana wpisami w książce praktyk. Zapis w § 21 rozporządzenia aktualnie obowiązującego, od dnia 25 września 2014 r. rozporządzenia, że "wpisy dokonywane w książce praktyk i potwierdzone przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane, pod kierownictwem której odbywana była praktyka, przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, dokumentują praktykę rozpoczętą przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia" nie wyłącza, zdaniem sądu, możliwości udokumentowania praktyki w sposób przewidziany § 3 ust. 7 rozporządzenia. Gdyby oznaczał on możliwość dokumentowania praktyki w ten tylko sposób, do praktyk odbytych przed dniem 25 września 2014 r., z pewnością przepis zawierałby stwierdzenie, że tylko w ten sposób istnieje możliwość udokumentowania praktyki przed dniem 25 września 2014 r. Brak słowa "tylko" oznacza możliwość dokumentacji przewidzianej w § 3 ust. 7 rozporządzenia. W przeciwnym wypadku cel ustawy nowelizującej nie byłby spełniony. Chodziło przecież o ułatwienie dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych w tym, w zakresie nadawania uprawnień budowlanych. Oczywiście wpisy w książce praktyk dokumentują praktykę bo tak stanowi zapis rozporządzenia, są jednym ze sposobów udokumentowania praktyk przed 25 września 2015 r., ale nie wyłączają w żaden sposób dokumentacji z § 3 ust. 7 rozporządzenia aktualnie obowiązującego rozporządzenia. To jest zasada dokumentacji. W świetle powyższych rozważań, zdaniem sądu, doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.. Wskutek błędnej interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentowania praktyki zawodowej organ dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Sprawa nie została wyjaśniona, zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, 77 i 107 k.p.a. Organ ograniczył się tylko do oceny oświadczenia w aspekcie braku wymogu z § 5 ust. 3 w zw. z § 21 rozporządzenia wyjaśnienia sprawy, a więc nieudokumentowania praktyki zawodowej, nie oceniając wniosku, w tym praktyki, w jej aspekcie merytorycznym. Tym samym nie zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzone być powinny przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej Należy także zauważyć, co podniósł skarżący, że nie został on wezwany do usunięcia braków w dokumentach, do czego organ był zobowiązany, z mocy § 6 ust. 1 rozporządzenia, w formie postanowienia w terminie 30 dni. Dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł, że z urzędu wie, że nie wydawał stronie książki praktyki, ani jej nie rejestrował, co było warunkiem skutecznego dokumentowania praktyki zawodowej. Sąd ocenia decyzję, a nie odpowiedź na skargę. Jednakże wobec powyższych rozważań sądu dotyczących sposobu dokumentowania praktyki ten argument skarżącego ma charakter drugorzędny. Niemniej należy podnieść, że zawsze w przypadku braku w dokumentach organ stosuje § 6 ust. 1 rozporządzenia. Takim brakiem w dokumentach jest z pewnością dokument potwierdzający odbycie praktyki. Wynika to wprost z brzmienia § 3 ust. 7 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą interpretację rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, dotyczącą dokumentowania praktyki i wyda rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych. Dotychczasowa interpretacja organu pozbawia skorzystania z możliwości przewidzianych ustawą o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.