VI SA/Wa 1809/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Krzysztof Włoczkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. b), art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 180, dalej u.t.d.), lp. 5.6, lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7, 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] o nałożeniu na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżący) kary pieniężnej w wysokości 400 złotych w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 300 złotych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono treść przepisów mających w sprawie zastosowanie i wskazano przyczyny, z powodu których GITD nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d. Organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania wskazując, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia ww. decyzji z [...] sierpnia 2021 r. stanowiło: 1. niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (kara pieniężna 300 zł), 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (kara pieniężna 100 zł). Naruszenia te zostały stwierdzone 27 lipca 2021 r. na drodze ekspresowej [...],[...], w okolicy miejscowości [...] (woj. [...]); zatrzymano wówczas do kontroli ciągnik samochodowy marki [...] nr rejestr. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rejestr. [...], którym kierował L. J. (ob. [...]). Kierowca realizował krajowy transport drogowy rzeczy (śruty rzepakowej) w imieniu skarżącego z miejscowości [...] do [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kontroli poddano aktywność kierowcy za okres 29/06/2021 r. - 27/07/2021 r. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] dotyczącej międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej skarżącemu, nie okazał natomiast dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Przebieg kontroli opisano w protokole kontroli z 27 lipca 2021 r. nr [...]. Kierowca nie złożył wyjaśnień odnośnie naruszeń i podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) ww. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 400 złotych (składającą się z kary pieniężnej 100 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 min. oraz kary pieniężnej 300 zł za niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godz., o czas powyżej 1 godz. do 2 godz.). Skarżący w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. podnosząc w szczególności, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, natomiast ustalenia organu wynikają stąd, że kierowca popełnił błędy w obsłudze tachografu, a de facto nie doszło do żadnych naruszeń czasu pracy kierowcy. Do odwołania załączył kopie dokumentów świadczących o przeszkoleniu kierowcy z przepisów regulujących transport drogowy oraz kopie zobowiązań kierowcy do stosowania się do obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy wydając - po rozpatrzeniu tego odwołania – zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzję z [...] kwietnia 2022 r. wskazał w niej m.in., że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy oraz protokołu kontroli ustalono, że kierowca o godzinie 06:05 2 lipca 2021 r. rozpoczął nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać alternatywny regularny dzienny okres odpoczynku w dwóch częściach, z których pierwsza powinna nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Kierowca odebrał prawidłowo jedynie pierwszą część odpoczynku, natomiast z drugiej części odpoczynku odebrał jedynie 7 godzin i 34 minuty nieprzerwanego odpoczynku w okresie od godz. 22:31 2 lipca 2021 r. do godziny 06:05 3 lipca 2021 r. Kierowca skrócił zatem drugą część dziennego czasu odpoczynku o 1 godzinę i 16 minut, nie okazał też dokumentu uzasadniającego odstępstwa. Organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 300 zł za naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku, jednak nakładając tę karę dokonał sumowania kar za naruszenia cząstkowe, które to sumowanie nie uwzględnia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 23 września 2021 r. II GSK 604/21, określającego sposób sumowania kar za naruszenia czasu pracy. W ocenie organu odwoławczego dopuszczalne było nałożenie na skarżącego kary tylko za naruszenie określone w lp.5.6.2 załącznika nr 3 do u.t.d., tak jak wynika to z ww. wyroku. Organ odwoławczy uchylił więc karę pieniężną w wysokości 300 zł nałożoną ww. decyzją z [...] sierpnia 2021 r. oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 200 złotych za naruszenie polegające na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku. Wskazał również, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z tachografu i karty kierowcy oraz protokołu kontroli ustalono, że kierowca przekroczył 21 lipca 2021 r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 26 minut. Prowadził pojazd przez 4 godziny i 56 minut w okresie od godz. 06:58 21 lipca 2021 r. do godz. 14:13 21 lipca 2021 r., nie okazał też dokumentu uzasadniającego przekroczenie. Organ nałożył za to naruszenie na skarżącego karę pieniężną w wysokości 100 zł. Zatrudnienie kierowcy i powierzenie mu wykonywania przewozów w imieniu przedsiębiorcy nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez kierowcę w trakcie wykonywanych przewozów. Kierowca w trakcie kontroli nie okazał wydruków z tachografu zawierających wyjaśnienia odnośnie zaistniałych naruszeń czasu pracy. Analiza danych cyfrowych pobranych z karty tego kierowcy wykazuje, że w kontrolowanym okresie kilkanaście razy przełączał przełącznik tachografu w pozycję inna praca; organ nie wie zatem na jakiej podstawie ma dać wiarę stronie, że akurat w tych dwóch przypadkach kierowca odebrał odpoczynek, a nie wykonywał innej pracy. Skarżący nie przedstawił dowodów podważających zapis tachografu. Według organu, który nie znalazł też podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b u.t.d., strona nie wykazała aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Gdyby przewóz był zorganizowany w sposób prawidłowy, do ujawnionych naruszeń czasu pracy by nie doszło. Art. 92c u.t.d. nie ma natomiast zastosowania do błędnych zachowań kierowcy. Chodzi bowiem w tym przepisie o okoliczności o charakterze czysto zewnętrznym wyodrębnionym od działań przedsiębiorcy (charakter siły wyższej bądź zdarzenia o charakterze nagłym), nietypowe z punktu widzenia zdarzeń zwykle zachodzących na drodze. W konsekwencji GITD uchylił decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygnął jak w sentencji decyzji odwoławczej. Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Sądu skargę na tę decyzję, żądając jej uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia w całości tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; wniósł też o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący na miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do organu oraz z pominięciem działań dążących do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś zaniechanie przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w rażącym stopniu. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Podkreślił w szczególności, że do ww. naruszeń doszło wskutek nieumyślnych błędów w obsłudze tachografu, a nie z zamiaru dokonania wykroczeń. Opisu wydruku z tych dni kierowca nie wykonał, został upomniany o obowiązku opisywania na wydrukach takich sytuacji, a także o baczniejszym zwracaniu uwagi na obsługę tachografu. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności ma miejsce, gdy profesjonalny podmiot - mimo dysponowania stosowną wiedzą, umiejętnościami i doświadczeniem - nie jest w stanie antycypować tych zdarzeń. Skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń, gdyż były one niezależne od jego zachowania, mimo przeprowadzanych szkoleń oraz nadzoru na działaniami pracowników. Skarżący jest zarządzającym transportem w przedsiębiorstwie wykonującym setki frachtów miesięcznie, a więc zostały wypracowane wewnętrzne procedury kontrolne, które mają dotrzymać wszelkich rygorów bezpieczeństwa pojazdów na drodze. Stwierdzenie incydentalnego uchybienia przy tak szeroko prowadzonej działalności transportowej potwierdza argumentację skarżącego, iż ma ono charakter wyjątkowy. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie; podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa (w tym wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego). W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, jak również wyczerpująco wyjaśniony został proces jego subsumpcji pod mające zastosowanie, wyżej szczegółowo wymienione, przepisy prawa krajowego (u.t.d.) i wspólnotowego. Skarżący nie czyni zresztą na tle ustalonych, w wyniku ww. kontroli pojazdu strony, poszczególnych naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców (por. te naruszenia opisane, w przełożeniu na zastosowane do ich oceny przepisy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) żadnych uwag i zastrzeżeń; Sąd też nie odnotował w tym zakresie działania organu nieprawidłowości, tak że uznał za zbędne w tej sytuacji powtarzanie i roztrząsanie argumentacji organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, która legła u podstaw ustalenia, zdefiniowania i prawnej kwalifikacji tych naruszeń. Natomiast stanowisko skarżącego, kwestionujące podjęte rozstrzygnięcie, obliczone zostało w skardze ostatecznie na wykazanie przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność w sprawie względem ustalonych naruszeń. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że stwierdzone zdarzenia/naruszenia miały miejsce, a jedynie wywodzi, że nie miał wpływu na ich powstanie, ponieważ były niezależne od jego zachowania, mimo przeprowadzonych szkoleń oraz nadzoru nad działaniami pracowników/kierowców; do naruszeń doszło wskutek nieumyślnych błędów kierowcy w obsłudze tachografu, skarżący podjął zaś niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszeń. Przy bezsporności faktu ustalonych naruszeń przedmiotem sporu w sprawie pozostaje zatem jedynie kwestia przesłanek, o których mowa w art. 92c u.t.d. Stosownie do tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (...). W ocenie Sądu stanowisko i zarzuty skargi nie podważają prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia organu, który nie dopatrzył się w sprawie okoliczności dających podstawę do zastosowania tego przepisu, przy czym Sąd nie kwestionuje również stanowiska organu co do braku podstaw do zastosowania w sprawie ww. art. 92b u.t.d., aczkolwiek na tym tle skarga nie zawiera zarzutów. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się oświadczenia kierowcy pojazdu z 18 czerwca 2021 r., w których zobowiązuje się on do m.in. stosowania "istniejących w firmie procedur i instrukcji" oraz podstawiania pojazdu celem sczytania tachografu. Jednak poza sporem pozostaje fakt, że podczas przejazdu, w ramach którego skontrolowano pojazd skarżącego, naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy były jego udziałem. Kierowca podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń, czym potwierdził ustalone naruszenia, zaś skarżący nie przedstawił w sprawie dowodów mogących podważać prawidłowość przeprowadzenia i wyniki kontroli, która została odpowiednio udokumentowana. Co istotne, protokół kontroli, jako dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W tej sprawie potwierdza, że kierowca mimo wzmiankowanego zobowiązania dopuścił się naruszenia zasad/przepisów regulujących okresy prowadzenia pojazdu i odpoczynku (co zostało szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji). Skarżący dopatruje się przesłanek wyłączających odpowiedzialność za te naruszenia, powołując się na błąd kierowcy w obsłudze tachografu i brak wpływu na ich powstanie (mimo przeprowadzanych szkoleń oraz nadzoru na działaniami pracowników). Tymczasem przesłanek wymienionych w art. 92c ust. 1 u.t.d. nie da się wykazać jedynie przez przywołanie takich okoliczności. Okolicznościami, o których mowa w tym przepisie, mogą być bowiem wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców. Samowolne, czy też dotknięte błędami działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem mankamentów w organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku skutecznych rozwiązań mających na celu szkolenie i zdyscyplinowanie pracownika. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest rygorystyczna z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne jest wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r. II GSK 194/19 i powołane w nim orzecznictwo). W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się w ogóle sytuacje, które są wprawdzie skutkiem zachowania kierowców, ale wynikają z braku dostatecznych rozwiązań organizacyjnych w zakresie ich dyscyplinowania i przeciwdziałania naruszeniom. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych kierowców nie polega tylko na szkoleniu, odbieraniu oświadczeń o zobowiązaniu się do przestrzegania przepisów, pouczaniu, lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r. II GSK 246/15). W świetle argumentacji skargi skarżący nie ponosi odpowiedzialności za powstałe naruszenia, gdyż odpowiada za to kierowca, który błędnie ustawił tachograf wskutek nieumyślnych błędów w obsłudze tachografu. Jednak – nawiązując do powyższych wywodów - art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie znalazł zastosowania w sprawie, ponieważ skarżący nie wykazał/nie udowodnił przesłanek określonych w tym przepisie. Ciężar takiego udowodnienia spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi to wykazać, a nie bez dowodów jedynie wskazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, tym bardziej że brak takiego wpływu musi istnieć realnie; okoliczności na to wskazujące muszą być wsparte dowodami wskazanymi przez przedsiębiorcę. O ile postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on obowiązany wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, i z których wywodzi korzystne dla siebie konsekwencje prawne. Skoro zaś skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. (a wykazane zostało, że okoliczność błędów w obsłudze tachografu przez kierowcę do takich przesłanek nie może być zaliczona), to nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Stwierdzając, że GITD dokonał w sprawie prawidłowej oceny prawnej poczynionych ustaleń, dotyczących odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenia, które odpowiadają wymogom postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.